Se fino a pochi anni fa i Balcani occidentali sembravano destinati a monopolizzare la corsa all’adesione, oggi sono invece Ucraina e Moldova a registrare l’avanzamento più rapido. È quanto emerge dal report dello European Policy Innovation Council (EPIC) sullo stato di avanzamento verso l’integrazione europea dei Paesi candidati.
L’indice elaborato da EPIC, insieme alla Friedrich Naumann Foundation for Freedom, non misura le probabilità politiche di adesione né esprime valutazioni geopolitiche, valuta invece il livello di preparazione effettiva all’ingresso nell’Unione, considerando cinque dimensioni: stato di implementazione dell’acquis, progressi annuali, attuazione delle raccomandazioni della Commissione, avanzamento tecnico dei negoziati e momentum del processo di adesione.
La graduatoria del 2025 fotografa una novità significativa. Dopo Montenegro (6,8) e Albania (6,7), i due Paesi tradizionalmente più avanzati nel processo di adesione, si collocano infatti Moldova (5,87) e Ucraina (5,85), che superano Serbia e Macedonia del Nord, entrambe ferme a 5,5 punti. Bosnia-Erzegovina (2,9), Kosovo (3,6), Georgia (3,3) e Turchia (2,8) rimangono invece sensibilmente più indietro.
Il dato assume particolare rilievo se si considera il fattore temporale. Serbia e Macedonia del Nord, infatti, sono impegnate nel percorso europeo da oltre un decennio, mentre Ucraina e Moldova hanno ottenuto lo status di Paesi candidati soltanto nel 2022 e hanno aperto i negoziati di adesione nel 2024, eppure, in pochi anni hanno già colmato il divario e superato due candidati storici.
Ciò che ha dato una spinta al percorso verso l’Unione europea di alcuni Stati, è stata l’invasione russa dell’Ucraina, che ha agito da forza propulsiva sia per i Paesi candidati che per l’Europa, che ha riscoperto nell’allargamento una priorità geopolitica e strategica non rimandabile.
La volontà politica fa la differenza
Sotto la guida più che decennale di Vučić – Primo ministro dal 2014 al 2017 e Presidente della Repubblica dal 2017 ad oggi – la Serbia ha, di fatto, imboccato una strada che sta portando il Paese sempre più lontano dall’Unione europea. Le limitazioni della libertà di stampa, le minacce verso le voci critiche, la repressione violenta delle manifestazioni degli studenti, sono tutti elementi che preoccupano Bruxelles. A ciò si aggiungono anche gli stretti rapporti con il Cremlino e le pressioni ai Paesi vicini – come Kosovo e Montenegro.
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Se quindi il destino della Serbia è stato deciso in casa, per la Macedonia del Nord la situazione è più complicata, poiché alle difficoltà rispetto alle riforme giudiziarie ed amministrative si aggiungono anche le pressioni esterne della Bulgaria per il riconoscimento della minoranza presente nei confini macedoni. Dal 2024, quando è stato eletto alla guida del governo il leader nazionalista Hristijan Mickoski, in Macedonia del Nord è in corso uno stallo alla messicana: da una parte Skopje promette che riconoscerà la minoranza bulgara solo quando Sofia toglierà il veto sulla sua adesione all’UE, e dall’altra parte Sofia sostiene che non darà alcun via libera finché la Costituzione macedone non verrà cambiata. Nonostante ciò la fiducia dei cittadini nell’Unione europea resta alta, pari al 69% nel 2025.
Secondo il rapporto, la spiegazione risiede soprattutto nella capacità di trasformare la spinta politica iniziale in avanzamento concreto delle riforme. Dunque, se da una parte il processo di adesione sembra essersi momentaneamente arenato per i due Paesi del blocco balcanico, lo stesso non si può dire per quelli del partenariato orientale.
Rispetto alla Moldova, gli autori parlano di un Paese che ha rapidamente trasformato un percorso inizialmente simbolico in una traiettoria “proceduralmente credibile”. L’apertura dei negoziati e lo screening hanno consolidato il processo di riforma, migliorando progressivamente la preparazione amministrativa, l’attuazione delle raccomandazioni della Commissione e il coordinamento dell’allineamento all’acquis europeo. Nel 2025 il Paese è entrato in una fase di consolidamento per niente scontata, dato il braccio di ferro costante fra forze filo-russe e forze europeiste, a cui si aggiunge la questione irrisolta della Transnistria – l’autoproclamata repubblica filo-russa.
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L’Ucraina segue una traiettoria analoga, resa ancora più significativa dal contesto bellico. Il rapporto evidenzia come il forte incremento dell’indice tra il 2023 e il 2024 sia stato determinato dall’apertura dei negoziati e dall’avvio dello screening, mentre il punteggio del 2025 riflette una fase di consolidamento. Kiev migliora gradualmente la qualità delle proprie istituzioni, rafforza gli strumenti di recepimento dell’acquis e mantiene elevato il ritmo procedurale. Restano tuttavia criticità importanti, soprattutto sul terreno dello Stato di diritto, dell’indipendenza della magistratura e della lotta alla corruzione, che rappresentano le principali condizioni per proseguire il percorso di convergenza.
I front runners
I due veri “front runners” rimangono comunque Montenegro e Albania.
Il Montenegro è ormai entrato in una fase di “credibile convergenza”, dopo aver superato anni di stagnazione grazie all’allineamento tra riforme sostanziali e avanzamento dei negoziati. In due anni il Paese guidato da una maggioranza fortemente europeista ha chiuso oltre la metà dei capitoli negoziali, dando il via alla fase di stesura del Trattato di adesione. La prospettiva del “28 by 28” – essere il ventottesimo Stato membro entro il 2028 – si fa adesso più realistica che mai.
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L’Albania rappresenta, invece, il caso di maggiore accelerazione nei Balcani occidentali. Nonostante, infatti, avesse ottenuto lo status di Paese candidato nel 2014, la sua veloce ascesa nell’adesione è di fatto iniziata nel 2024. “Il 13 ottobre 2024 l’Albania non aveva aperto nemmeno un cluster o un capitolo” ha detto il Ministro per l’Europa e gli affari esteri dell’Albania a Focus Europe Italia. “Il 17 novembre dell’anno successivo, 2025, l’Albania aveva aperto 6 cluster e 33 capitoli. Questa è la portata di ciò che abbiamo realizzato in 13 mesi”.
Il governo di Tirana, nonostante i recenti scandali di corruzione e relativi alle concessioni di aree protette, è determinato a chiudere tutti i capitoli entro il 2027. Un obiettivo che sembra poco realistico, ma che potrebbe diventarlo qualora il Parlamento continui ad imprimere un’accelerazione selvaggia alla trasposizione dell’aquis communitaire nell’ordinamento interno, utilizzando procedure di fast track.
Gli ultimi della classe
In fondo alla graduatoria dell’Integration Readiness Index si collocano Kosovo (3,61), Georgia (3,26), Bosnia-Erzegovina (2,91), e Turchia (2,81), quattro Paesi con percorsi di integrazione profondamente diversi ma accomunati dall’incapacità, almeno finora, di trasformare le aspirazioni europee in un avanzamento concreto verso l’adesione.
La situazione più paradossale è quella del Kosovo, che ad oltre vent’anni dal Vertice di Salonicco del 2003, che promise ai Balcani occidentali un futuro nell’Unione europea, rimane l’unico Paese della regione a non aver ancora ottenuto lo status di candidato. Il principale ostacolo non è tanto tecnico quanto politico: cinque Stati membri dell’Unione – Spagna, Romania, Slovacchia, Grecia e Cipro – continuano a non riconoscere l’indipendenza del Kosovo, impedendo al Consiglio di compiere il passo successivo nel processo di adesione.
Eppure, come evidenzia anche il rapporto EPIC, negli ultimi anni il Paese ha compiuto progressi significativi nel rafforzamento dello Stato di diritto, nella riforma della giustizia, nel contrasto alla corruzione e nella digitalizzazione della pubblica amministrazione. Nonostante questi risultati, il percorso europeo resta sostanzialmente bloccato dall’assenza di un consenso politico tra gli Stati membri, dimostrando come, nel caso kosovaro, i progressi interni non siano sufficienti in assenza di unanimità degli Stati membri.
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La Bosnia-Erzegovina continua invece a pagare il prezzo delle proprie fragilità istituzionali. Secondo l’interpretazione del rapporto, il Paese mostra una preparazione limitata e un processo di riforma fortemente discontinuo: i progressi registrati negli ultimi anni sono stati trainati soprattutto dalle decisioni politiche dell’Unione, come la concessione dello status di candidato e l’apertura dei negoziati, più che da un reale consolidamento delle capacità amministrative e dello Stato di diritto.
Ancora più evidente è il caso della Georgia, che rappresenta il principale arretramento dell’intero Partenariato orientale. Dopo una fase iniziale di avvicinamento all’Unione europea, il rapporto registra un netto peggioramento dovuto all’indebolimento dello Stato di diritto, alle tensioni politiche interne e al crescente allontanamento dagli standard democratici europei. Il risultato è una traiettoria definita dagli autori come divergente, che distingue sempre più Tbilisi dai percorsi di rapida convergenza intrapresi da Ucraina e Moldova.
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Chiude infine la classifica la Turchia, il cui processo di adesione, iniziato nel 1999, appare ormai sostanzialmente congelato. Pur disponendo di un’elevata capacità amministrativa e di un lungo percorso negoziale alle spalle, Ankara continua a perdere terreno a causa del persistente deterioramento dello Stato di diritto, dell’indipendenza della magistratura e delle libertà fondamentali, a cui si aggiunge uno scarso interesse politico all’adesione.
