Due commenti pubblicati dall’European Policy Centre nel giorno in cui la Commissione ha presentato le pre-enlargement policy reviews accolgono positivamente la direzione indicata nel documento “Preparing for a wider Union”, ma sostengono che la proposta si fermi un passo prima di affrontare fino in fondo il problema che essa stessa ha individuato.
Janis A. Emmanouilidis, direttore degli studi dell’EPC, considera la nuova comunicazione della Commissione un passo avanti. Rispetto al documento del marzo 2024, questa volta le proposte sono più concrete: un maggiore ricorso alle clausole passerella e alla votazione a maggioranza qualificata nei casi già consentiti dai Trattati, un più ampio utilizzo della cooperazione rafforzata, adeguamenti istituzionali e garanzie più solide contro i processi di arretramento democratico dopo l’adesione.
Secondo Emmanouilidis, si tratta del giusto binomio. I Paesi candidati devono prepararsi all’adesione, ma anche l’Unione deve prepararsi a diventare composta da 30 o più Stati membri.
Il limite, nella sua interpretazione, è la prudenza politica. La revisione rimane entro i confini di ciò che i governi sembrano disposti ad accettare e non spiega come dovrebbe cambiare il funzionamento dell’Unione. L’attivazione della clausola passerella generale richiede ancora l’unanimità, motivo per cui Emmanouilidis sostiene che una maggioranza superqualificata renderebbe la clausola uno strumento più credibile.
Allo stesso modo, sostituire l’unanimità prevista dall’articolo 7 con una maggioranza superqualificata renderebbe più difficile per i governi proteggersi reciprocamente. Entrambi i passaggi richiederebbero una modifica dei Trattati. La Commissione afferma ora di sostenere le modifiche dei Trattati quando necessarie, osserva Emmanouilidis, ma non indica né quali modifiche né come realizzarle.
Cosa prevedono le pre-enlargement policy reviews della Commissione europea
La sua argomentazione va oltre le sole questioni istituzionali. Quando la cooperazione rafforzata non è sufficiente, gli Stati disponibili dovrebbero poter cooperare anche al di fuori del quadro dell’Unione, anche insieme ai Paesi candidati, purché tali accordi rimangano compatibili con i principi valoriali europei e siano aperti alla partecipazione degli altri Stati.
Sul piano finanziario, invece, considera la comunicazione poco incisiva: adeguare il quadro finanziario all’allargamento non equivale a creare la capacità comune di cui un’Unione più grande avrebbe bisogno nei settori della difesa, della tecnologia, dell’energia e della competitività.
La tesi più netta è che le revisioni siano state concepite per rendere l’Unione “a prova di allargamento”, ma non “a prova di futuro” o “a prova di crisi”. La guerra della Russia, l’indebolimento dell’ordine internazionale basato sulle regole, la competizione geoeconomica, le minacce ibride e la pressione sulla democrazia liberale hanno creato un divario tra ciò che gli europei hanno bisogno che l’Unione sia in grado di fare e ciò che le sue strutture le consentono effettivamente di fare.
Le nuove iniziative, avverte Emmanouilidis, possono creare una “illusione di progresso”: movimento senza un reale aumento della capacità di agire. Citando l’ultimo Eurobarometro, osserva che il 90% degli intervistati vuole che gli Stati membri siano più uniti nell’affrontare le sfide globali e il 73% vuole che l’Unione disponga di maggiori strumenti per farlo.
Nella comunicazione non compare la proposta di Ursula von der Leyen, contenuta nel suo discorso sullo Stato dell’Unione del 2026, di convocare un Congresso sull’Europa. Emmanouilidis chiede qualcosa di più vincolante: un Congresso per l’Europa, preparato da un piccolo gruppo di personalità di alto profilo, che coinvolga leader politici, cittadini, società civile e Paesi candidati e che si concluda con raccomandazioni concrete, anziché con un altro esercizio di riflessione.
Corina Stratulat, responsabile del programma dell’EPC dedicato alla politica e alle istituzioni europee, si concentra invece sulla proposta più delicata della Commissione: una garanzia istituzionale temporanea da inserire nei futuri trattati di adesione, della durata di quindici anni, che nei casi più gravi potrebbe consentire di sospendere i diritti di voto di uno Stato membro nel Consiglio. La domanda che pone è: cosa accade quando questa garanzia scade?
Le misure si considererebbero adottate a meno che il Consiglio non le respinga a maggioranza qualificata, secondo un meccanismo di “maggioranza inversa” che Stratulat ha già sostenuto e che mette a confronto con l’articolo 7, nel quale una violazione grave e persistente continua a richiedere l’unanimità.
La stessa Commissione riconosce che tali soglie decisionali, unite all’assenza di scadenze temporali, possono rallentare l’azione. Per i nuovi membri propone quindi una via per aggirare l’ostruzionismo. Per quanto riguarda l’articolo 7, invece, offre soltanto miglioramenti procedurali all’interno degli attuali Trattati.
Stratulat non respinge la garanzia. Le riforme concordate durante i negoziati devono sopravvivere ai cambiamenti di governo e alla perdita dell’incentivo rappresentato dall’adesione; rimedi credibili possono facilitare la ratifica e proteggere i cittadini di un nuovo Stato membro. Sono importanti anche le condizioni previste dalla comunicazione: motivazioni chiare, prove oggettive, proporzionalità, controllo giudiziario e verifiche periodiche.
L’incoerenza si trova altrove. Gli obblighi sono comuni a tutti gli Stati membri. Gli strumenti per farli rispettare, invece, dipenderebbero dalla data di adesione. Un nuovo membro potrebbe quindi essere sottoposto a un meccanismo pensato per superare eventuali ostruzioni, mentre i diritti di voto di uno Stato già membro potrebbero continuare a essere sospesi soltanto dopo una decisione unanime del Consiglio europeo.
Una certa asimmetria può essere giustificata durante una fase di transizione, scrive Stratulat. Quindici anni, però, sono più di un semplice periodo di adattamento. Anche il Meccanismo di cooperazione e verifica applicato a Bulgaria e Romania era stato concepito come temporaneo, ma è rimasto in vigore per sedici anni. Il fenomeno del regresso democratico, inoltre, non riguarda esclusivamente gli Stati entrati più di recente nell’Unione.
La sua proposta non consiste nel bloccare l’allargamento finché non saranno risolti tutti i problemi relativi all’applicazione delle regole: una simile scelta trasformerebbe la riforma interna dell’Unione in un’altra condizione destinata a spostarsi continuamente nel tempo. E non consiste neppure nel rendere permanente il regime speciale, perché ciò finirebbe per cristallizzare un’Unione a due livelli.
I quindici anni dovrebbero invece essere utilizzati per rafforzare gli strumenti ordinari di applicazione delle regole, iniziando subito e parallelamente agli accordi che la Commissione intende applicare per primi al Montenegro. Le revisioni dovrebbero verificare sia se la garanzia speciale sia ancora giustificata, sia se gli strumenti comuni siano ormai pronti a sostituirla. In base a questo criterio, il successo consisterebbe nel ridurre la necessità di un trattamento eccezionale perché il sistema comune è diventato più forte, non semplicemente perché il tempo previsto è scaduto.
Letti insieme, i due commenti convergono sulla stessa conclusione. Emmanouilidis considera la comunicazione un utile punto di partenza, ma ritiene che lasci ancora irrisolta la più ampia trasformazione strategica dell’Unione. Stratulat considera la clausola quindicennale come un periodo di tempo guadagnato per affrontare una debolezza che è già presente all’interno dell’Unione europea.
Nessuno dei due sostiene la necessità di rinviare le prossime adesioni. Entrambi sostengono, invece, che le garanzie previste per i nuovi membri non possano sostituire un’Unione capace di far rispettare le proprie regole e di agire efficacemente anche quando l’eccezione prevista per i nuovi Stati membri sarà scaduta.
Tradotto da Cesare Ceccato. Articolo originale pubblicato su EUAlive disponibile qui.
