I tragici eventi di Ceuta sono stati in gran parte dimenticati al di fuori della Spagna, dove solo di recente sono diventati centrali nella politica interna.
Ma hanno lasciato un’eredità meno visibile. Dal 1° agosto, centinaia di migliaia di persone in viaggio tra Italia e Spagna sono state sottoposte a controlli alle frontiere interne. Le autorità hanno già fermato e controllato diverse migliaia di persone. Oggi, l’Italia ha rinnovato i controlli per la quarta volta dall’8 agosto.
L’Italia ha introdotto controlli sui passeggeri provenienti dalla Spagna, invocando il rischio che persone entrate a Ceuta in modo irregolare potessero proseguire il viaggio. La Spagna ha risposto imponendo controlli sui passeggeri provenienti dall’Italia e ha pubblicamente collegato il ritiro di tali controlli alla decisione dell’Italia di porre fine ai propri.
Nessuno dei due governi ha dimostrato pubblicamente la grave minaccia all’ordine pubblico o alla sicurezza interna richiesta dal diritto dell’UE. Di fatto, nessuno di coloro che sono entrati a Ceuta ha raggiunto la Spagna continentale o un altro paese dell’UE. Le partenze da Ceuta sono già soggette a controlli sull’identità e sui documenti.
I cittadini europei e non europei che viaggiano tra Italia e Spagna per lavoro, turismo, studio, famiglia o motivi medici pagano il prezzo delle schermaglie politiche tra questi due governi. Lavoratori, studenti, famiglie e pazienti stanno pagando per una disputa di cui non hanno alcuna responsabilità.
I governi si scambiano accuse, mentre i singoli individui perdono il vantaggio concreto di un’Europa senza frontiere.
Oggi ho presentato una reclamo formale alla Commissione europea per non aver garantito il rispetto della libera circolazione nell’Unione, nonostante le fosse stato affidato questo compito. Non l’ho fatto da solo. Oltre 100 accademici di diritto europeo hanno firmato, insieme agli ex commissari Josep Borrell, Nicolas Schmit, László Andor e Joaquín Almunia, e agli ex eurodeputati Sophie in ‘t Veld e Rui Tavares.
I leader che hanno lavorato all’interno delle istituzioni e sanno quale dovrebbe essere il ruolo della Commissione hanno scelto di dichiararlo pubblicamente. Molti altri hanno preferito rimanere in silenzio.
Cosa dice effettivamente il diritto dell’UE
Schengen si fonda su una semplice promessa: si attraversa un confine interno come si attraversa una strada. Il Codice delle frontiere Schengen consente la reintroduzione dei controlli alle frontiere (inizialmente per un mese), ma solo in circostanze eccezionali. I controlli alle frontiere interne possono essere reintrodotti solo in risposta a una minaccia grave, devono essere necessari e proporzionati e possono essere utilizzati solo come misura di ultima istanza.
Nel nostro reclamo sosteniamo che l’Italia e la Spagna non siano riuscite a dimostrare le condizioni richieste dal Codice, poiché un ipotetico rischio di ulteriore circolazione “secondaria” non le soddisfa. Né uno Stato membro può limitare i diritti individuali semplicemente per ritorsione nei confronti di un altro.
Ma il reclamo è rivolta principalmente alla Commissione. Ai sensi degli articoli 27 e 27a del Codice, essa deve esaminare le notifiche nazionali e valutare se i controlli siano necessari e proporzionati. In caso di dubbi, deve esprimere un parere e avviare una consultazione. Sappiamo che è in grado di farlo. Nel giugno 2026 ha espresso pareri su nove Stati Schengen (Austria, Danimarca, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Norvegia, Slovenia e Svezia), verificando la validità delle giustificazioni addotte.
Finora, in merito ai controlli tra Italia e Spagna, la Commissione si è limitata a registrare le misure e a dichiarare di rimanere in contatto con i due governi. Non ha pubblicato alcuna valutazione, non ha espresso alcun parere e non ha fornito alcuna spiegazione sulla conformità di tali controlli al diritto dell’UE. Il commissario Brunner ha parlato di “una certa comprensione” per le posizioni dei governi. Eppure, non è questo che i Trattati richiedono al custode dei Trattati.
Perché gli individui non possono risolvere questo problema da soli
I singoli individui non hanno modo di contestare direttamente l’inazione della Commissione, poiché la Corte ha da tempo stabilito che la Commissione gode di ampia discrezionalità nel decidere se avviare una procedura di infrazione contro uno Stato membro. L’unica via possibile è indiretta: essere fermati, contestare il singolo controllo dinanzi a un tribunale nazionale e sperare che quest’ultimo rinvii la questione più ampia alla Corte di giustizia. Come ha potuto constatare il mio collega, il professor Stefan Salomon, in una lunga controversia con le autorità austriache, tale procedura è lenta, incerta e incapace di tutelare tutti coloro che sono soggetti alle stesse misure.
L’ordinamento giuridico dell’UE si fonda su un patto fondamentale: gli Stati membri accettano norme comuni, i singoli individui acquisiscono diritti in virtù di tali norme e la Commissione garantisce che i governi le rispettino. Questo principio è consolidato dalla giurisprudenza, a partire dalla sentenza 26/62, Van Gend en Loos, EU:C:1963:1, in cui la Corte ha stabilito che “la vigilanza dei singoli interessati per la tutela dei propri diritti equivale a una vigilanza effettiva, in aggiunta a quella affidata dagli articoli 169 e 170 alla diligenza della Commissione e degli Stati membri”. Quando la Commissione cessa di adempiere al suo ruolo di custode dei Trattati, tale patto non è più valido. Le norme rimangono formalmente in vigore, ma i diritti che conferiscono perdono di efficacia.
Questo fallimento riflette una tendenza istituzionale più ampia. La Commissione può godere di ampia discrezionalità nel decidere se, quando e come applicare il diritto dell’UE. Ma un’ampia discrezionalità non significa discrezionalità illimitata e non può trasformarsi in un’autorizzazione a decidere quali norme europee siano ancora rilevanti. Le sue scelte in materia di applicazione del diritto devono a loro volta essere conformi allo Stato di diritto.
È dunque giunto il momento di limitare la discrezionalità pressoché illimitata di cui gode la Commissione nell’applicazione del diritto dell’UE, soprattutto laddove le persone interessate non abbiano modo concreto di agire contro gli Stati membri recalcitranti.
Cosa chiediamo nel nostro reclamo
Il nostro reclamo mira a denunciare ciò che i leader politici europei hanno tacitamente accettato: il progressivo svuotamento dello stato di diritto da parte di governi che ignorano le regole comuni e di istituzioni che si rifiutano di farle rispettare.
La nostra richiesta si articola in due parti. In primo luogo, chiediamo alla Commissione di valutare i controlli italiani e spagnoli rispetto ai requisiti del Codice e di dichiarare pubblicamente se li soddisfano. In secondo luogo, le chiediamo di avviare una procedura di infrazione nei confronti di Italia e Spagna ai sensi dell’articolo 258 TFUE.
È probabile che la Commissione faccia riferimento al proprio potere discrezionale. Laddove la violazione sia sistemica e riguardi un interesse diffuso come la libera circolazione, tale potere discrezionale deve cedere il passo. Come minimo, la Commissione deve motivare la propria scelta, perché nessuno può riesaminare una decisione senza motivazioni.
Per questo chiediamo una decisione motivata. Se la Commissione interviene, lo spazio Schengen sarà maggiormente tutelato. Se si rifiuta, deve motivare il suo rifiuto per iscritto e ci riserviamo il diritto di ricorrere in giudizio ai sensi degli articoli 263 e 265 del TFUE e dinanzi al Mediatore europeo. Entrambe le risposte ci consentirebbero di costruire un precedente che attualmente ci manca.
Oltre l’Italia e la Spagna
In gran parte dell’area Schengen, i controlli alle frontiere interne, un tempo “temporanei”, sono diventati semipermanenti. I controlli alle frontiere, e non la libera circolazione, stanno diventando la nuova normalità.
Dopo decenni di sostegno bipartisan, Schengen si sta politicizzando. I partiti che si battono per l’uscita totale da Schengen, tra cui un referendum proposto in Polonia, indicheranno ogni eccezione non regolamentata come prova che il sistema è già superato.
La Commissione ha dimostrato di poter imporre la condizionalità quando lo desidera, come ha fatto nei confronti dell’Ungheria. Anche la scelta di non farlo in questo caso è una scelta, peraltro pericolosa e controproducente.
Questo caso riguarda molto più dei semplici controlli alle frontiere tra Italia e Spagna. Riguarda la questione se il diritto dell’UE sia ancora vincolante per i governi che decidono di ignorarlo, se i diritti individuali restino esigibili quando la Commissione si astiene dall’intervenire e se lo stato di diritto vincoli lo stesso garante dei Trattati.
L’ordinamento giuridico europeo non crollerà tutto in una volta. Si eroderà gradualmente, un’illegalità tollerata e una frontiera interna alla volta. Impedire che ciò accada è compito della Commissione. Le abbiamo chiesto di farlo.
Leggi qui il documento e la lista dei firmatari
*Alberto Alemanno è docente di diritto dell’Unione europea alla HEC Paris Business School e fondatore di The Good Lobby
