L’Unione europea intende partecipare ai negoziati di pace sull’Ucraina attraverso una squadra di rappresentanti, nel rispetto delle competenze attribuite dai Trattati alle diverse istituzioni comunitarie e con l’obiettivo di esprimere una posizione unitaria. È quanto ribadito dal presidente del Consiglio europeo, António Costa, al termine del vertice informale dei capi di Stato e di governo riuniti oggi, venerdì 13 novembre, a Dublino. Una soluzione che punta a superare le divisioni emerse tra i Ventisette sulla scelta di chi debba rappresentare l’Europa al tavolo negoziale con Stati Uniti, Ucraina e Russia, ma che lascia aperto l’interrogativo sul ruolo dell’Alta rappresentante UE per gli Affari esteri e la politica di sicurezza, Kaja Kallas.
Proprio rispondendo a una domanda sulle dichiarazioni dell’ex prima ministra estone, che nelle ultime ore si era detta pronta a partecipare ai negoziati, Costa ha richiamato le disposizioni dei Trattati europei, sottolineando come le responsabilità in materia di rappresentanza esterna dell’Unione siano già distribuite tra le diverse istituzioni.
“I Trattati sono molto chiari. Il presidente del Consiglio europeo rappresenta il Consiglio europeo e rappresenta l’Unione in materia di politica estera e di sicurezza comune a livello di capi di Stato e di governo, mentre il presidente della Commissione europea rappresenta la Commissione, e la Commissione rappresenta l’Unione all’esterno nelle questioni comunitarie. Quindi è chiaro cosa prevedono i Trattati, e noi, ovviamente, li rispettiamo”, ha dichiarato Costa.
Il presidente del Consiglio europeo, che secondo quanto rivelato giovedì da Politico godrebbe del sostegno di una parte consistente dei Ventisette per rappresentare l’Unione a un eventuale tavolo negoziale, ha quindi difeso la scelta di affidare la partecipazione europea a una squadra, piuttosto che a un singolo inviato.
“Se guardiamo agli inviati speciali del presidente Trump, non ce n’è uno solo, ma due. Se guardiamo alla delegazione ucraina, credo che sia composta da tre o quattro persone. È normale”, ha osservato.
La decisione è stata accolta dall’Italia con fonti di Palazzo Chigi che hanno definito quanto emerso da Dublino come “un importante risultato politico”. Tuttavia, la soluzione è molto diversa dal rappresentante unico richiesto da Roma e anche da altri Paesi UE. Nelle scorse settimane, la premier Giorgia Meloni aveva inviato una lettera al presidente del Consiglio europeo chiedendo una convergenza su una figura che parli a una sola voce per i Paesi UE con un mandato chiaro, dopo che i leader di Norvegia e Finlandia avevano telefonato congiuntamente a Vladimir Putin.
Nei fatti si è confermato il formato visto ai colloqui tra trilaterali tra Ucraina, Russia e Stati Uniti avvenuti nei giorni scorsi nella capitale emiratina Abu Dhabi, ovvero i rappresentanti del cosiddetto formato E5, composto da Francia, Germania, Italia, Polonia e Regno Unito a quali si sono affiancati i rappresentanti di Commissione e Consiglio Europeo.
Le parole di Costa tagliano fuori il ruolo dell’Alta rappresentante per gli Affari esteri e la Politica di sicurezza dell’Unione europea, Kaja Kallas, una scelta che, secondo alcuni osservatori, rappresenterebbe un vero e proprio “regalo” a Vladimir Putin, che non ha mai nascosto la propria ostilità nei confronti dell’ex prima ministra estone. L’esclusione di Kallas dalla squadra negoziale rappresenta inoltre un ridimensionamento politico del ruolo dell’Alta rappresentante, proprio mentre l’Unione cerca di definire una posizione comune sul futuro dell’Ucraina e sull’architettura di sicurezza del continente.
La questione assume un significato ancora più delicato alla luce delle dichiarazioni del Cremlino, che nelle ultime ore ha rivendicato la possibilità di valutare preventivamente gli interlocutori europei con cui negoziare. Una posizione respinta dalla stessa Kallas, che ha ricordato come non spetti alla Russia decidere chi debba rappresentare l’Unione europea.
Le divisioni tra Francia, Germania e gli altri Paesi UE
La formula proposta da Costa cerca di conciliare le diverse posizioni emerse nelle ultime settimane tra i governi europei. Secondo quanto ricostruito da Politico, prima del Consiglio europeo informale di Dublino una parte consistente dei Ventisette considerava il presidente del Consiglio europeo il candidato naturale a rappresentare l’Unione, proprio in virtù delle competenze attribuitegli dai Trattati.
Francia e Germania, invece, avrebbero insistito per mantenere un ruolo diretto delle principali capitali europee attraverso il formato E5, un gruppo che riunisce alcuni dei maggiori sostenitori militari e diplomatici dell’Ucraina, ma che non costituisce un organismo istituzionale dell’Unione europea.
Sulle tempistiche per la comunicazione della squadra, il primo ministro irlandese Micheál Martin ha indicato la necessità di raggiungere un’intesa definitiva entro una o due settimane, in vista del Consiglio europeo straordinario del 26 e 27 novembre.
Il confronto sulla rappresentanza europea si è intrecciato con le ultime dichiarazioni del Cremlino. Proprio mentre era in corso il vertice a Dublino, il portavoce del presidente russo Vladimir Putin, Dmitry Peskov, ha sostenuto che l’Europa debba individuare un interlocutore con cui Mosca sia disposta a negoziare, prima che la Russia possa prendere in considerazione un ampliamento dei colloqui di pace.
Secondo Peskov, Putin intende verificare le “reali intenzioni” degli europei e la loro effettiva disponibilità a contribuire alla ricerca di una soluzione diplomatica. Il Cremlino non ha tuttavia assunto un impegno definitivo a consentire la partecipazione europea ai negoziati guidati dagli Stati Uniti. Una posizione che sembra ridimensionare le aperture annunciate giovedì da Jared Kushner, genero del presidente statunitense Donald Trump, secondo il quale Putin si sarebbe mostrato disponibile a tentare un coinvolgimento dell’Europa nei prossimi colloqui.
Alle dichiarazioni del Cremlino ha risposto duramente Kaja Kallas, rivendicando la legittimità del proprio incarico e ricordando che la sua designazione era stata approvata dai governi europei quando la guerra in Ucraina era già in corso.
“Tutti gli Stati membri hanno concordato che sono io a rappresentare l’Europa nella politica estera e di sicurezza. Era il 2024, quando era già chiaro che avremmo dovuto affrontare negoziati con la Russia”, ha ricordato l’Alta rappresentante, entrando questa mattina al Consiglio europeo informale. “So che i russi non mi vogliono, ma abbiamo forse voce in capitolo su chi rappresenta la Russia? No, non ce l’abbiamo”, ha aggiunto, dichiarandosi pronta a lavorare insieme ai ministri degli Esteri europei.
Cosa prevedono i Trattati europei sulla rappresentanza dell’UE
La questione della rappresentanza europea ai negoziati sull’Ucraina chiama direttamente in causa anche le competenze attribuite dai Trattati all’Alta rappresentante Kaja Kallas, che non possono essere considerate subordinate a quelle del presidente del Consiglio europeo.
L’articolo 15, paragrafo 6, del Trattato sull’Unione europea (TUE) attribuisce al presidente del Consiglio europeo il compito di assicurare, al proprio livello, la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie riguardanti la politica estera e di sicurezza comune (PESC). La stessa disposizione precisa però che tale funzione deve essere esercitata senza pregiudicare le competenze dell’Alta rappresentante.
Gli articoli 18 e 27 TUE attribuiscono infatti a Kallas il compito di contribuire all’elaborazione e alla conduzione della politica estera e di sicurezza comune, rappresentare diplomaticamente l’Unione nei rapporti con i Paesi terzi e attuare le decisioni adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio dell’UE.
L’Alta rappresentante presiede inoltre il Consiglio Affari esteri, coordina il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e, in base all’articolo 33 TUE, può proporre al Consiglio la nomina di un rappresentante speciale dell’Unione, che opererebbe sotto la sua autorità.
Diverso è il ruolo del presidente del Consiglio europeo, al quale spetta la rappresentanza politica dell’Unione al livello dei capi di Stato e di governo. Le competenze di Costa e Kallas, dunque, non sono alternative, ma complementari.
Nessuna delle due figure dispone tuttavia di un mandato automatico a negoziare un accordo internazionale per conto dell’Unione. Qualora si applicasse la procedura prevista dall’articolo 218 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), sarebbe il Consiglio a dover autorizzare l’apertura dei negoziati, definire le direttive negoziali e designare il negoziatore o il capo della squadra negoziale.
Mosca alza la posta: Finlandia fuori dalla NATO e stop alle basi nei Baltici
La discussione sulla rappresentanza europea arriva mentre Mosca starebbe tentando di ampliare il perimetro dei negoziati, introducendo condizioni che riguardano direttamente l’architettura di sicurezza del continente.
Secondo quanto riportato venerdì dal quotidiano tedesco Bild, la Russia avrebbe avanzato richieste destinate a modificare profondamente gli equilibri della sicurezza europea. Tra queste figurerebbero il ritiro della Finlandia dalla NATO e il divieto di mantenere basi militari dell’Alleanza nei tre Stati baltici, Estonia, Lettonia e Lituania.
Le condizioni, che secondo il giornale sarebbero state presentate informalmente nel contesto dei colloqui di Abu Dhabi, andrebbero ben oltre la definizione dei confini ucraini. Mosca chiederebbe infatti anche che Kyiv rinunci definitivamente all’adesione alla NATO, pur mantenendo aperta la prospettiva di un ingresso nell’Unione europea. Il piano prevederebbe inoltre il mantenimento del controllo russo sui territori ucraini occupati, il riconoscimento delle rivendicazioni di Mosca sull’intero Donbass e la smilitarizzazione dei porti di Odesa e Mykolaiv. La richiesta relativa alla Finlandia ha incontrato la netta opposizione di Helsinki. Il ministro della Difesa finlandese, Antti Häkkänen, ha escluso che l’appartenenza del Paese alla NATO possa essere oggetto di negoziazione.
Didascalia: da sinistra a destra il Taoiseach irlandese, Michael Martin, il presidente del Consiglio europeo Antonio Costa, la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen, intervengono al termine del Consiglio europeo informale. Dublino, Irlanda, 13 novembre 2026. European Union/Consilium.
