La Commissione europea ha adottato una proposta di regolamento per modernizzare e semplificare il quadro normativo degli appalti pubblici dell’Unione, insieme a un secondo pacchetto, il nuovo Innovation Act, pensato per aiutare le imprese innovative europee a crescere e a competere su scala globale. Le due iniziative sono state presentate congiuntamente in conferenza stampa dal vicepresidente esecutivo Stéphane Séjourné e dalla commissaria per le start-up, la ricerca e l’innovazione Ekaterina Zaharieva.
La proposta di regolamento sugli appalti pubblici punta a rendere le regole più semplici, flessibili ed efficaci, contribuendo al completamento del mercato unico degli appalti, che secondo la Commissione vale circa il 15% del PIL dell’Unione, circa 2.000 miliardi di euro. Il regolamento promette una profonda revisione del mercato degli appalti dell’UE e limiterebbe di fatto la capacità delle aziende cinesi di partecipare alle gare d’appalto governative europee.
Nello specifico il nuovo testo accorpa in un unico regolamento direttamente applicabile le tre direttive attualmente in vigore su appalti, concessioni e utility, insieme alle disposizioni sparse in ventisei atti settoriali, e riduce da cinque a tre le procedure disponibili: una procedura aperta, una procedura dinamica per gli acquisti ricorrenti e una procedura per l’innovazione, dedicata a soluzioni non ancora presenti sul mercato. Il nuovo quadro introduce inoltre la possibilità di negoziare con i candidati durante le procedure, avvicinando gli appalti pubblici alle pratiche degli appalti privati.
In conferenza stampa, Séjourné ha voluto rendere concreto l’impatto della riforma ricordando chi la applica ogni giorno: enti locali che devono costruire nuovi edifici, regioni che acquistano treni, ospedali che comprano attrezzature mediche, oltre naturalmente alle grandi imprese e alle piccole e medie imprese che rispondono ai bandi. “Dietro queste pagine c’è la vita quotidiana delle nostre autorità pubbliche e delle nostre imprese in tutta Europa”, ha detto il vicepresidente esecutivo, sintetizzando poi la propria filosofia in una formula: “meno burocrazia, meno procedure, per liberare più tempo ed energia e sbloccare il mercato unico”.
Illustrando la riforma, Séjourné ha reso l’idea della semplificazione con un paragone diretto: le norme europee sugli appalti occupano oggi 900 pagine, che il nuovo testo riduce a 200. Il vicepresidente esecutivo ha ricordato che gli appalti pubblici valgono complessivamente oltre 2.000 miliardi di euro l’anno, pari a circa il 15% del PIL europeo, e che circa 600-650 miliardi di euro l’anno rientrano nel perimetro della legislazione europea, una cifra che ha paragonato al valore del piano NextGenEU e a tre o quattro volte il bilancio dell’Unione. La Commissione stima che la sola semplificazione amministrativa possa generare risparmi per 650 milioni di euro l’anno, derivanti da una riduzione degli oneri di 80 milioni per gli enti aggiudicatori e di 570 milioni per gli operatori economici.
Una piattaforma unica per tutti gli appalti UE
Elemento centrale della riforma è la creazione di un mercato digitale unico per gli appalti in tutta l’Unione, basato sull’interconnessione delle piattaforme nazionali di eProcurement. La piattaforma permetterà alle imprese di partecipare alle procedure e presentare offerte in tutta l’Unione applicando il principio “once-only”, che evita la richiesta ripetuta delle stesse informazioni e degli stessi documenti, e prevede la verifica automatica dei criteri di esclusione per gli enti aggiudicatori. Per le amministrazioni, il vantaggio atteso è l’accesso a un numero maggiore di offerte e quindi a più concorrenza; per le imprese, in particolare le piccole e medie, la possibilità di registrarsi una sola volta e candidarsi a bandi in tutta Europa senza dover ripetere ogni volta la stessa documentazione. Séjourné ha inoltre annunciato la traduzione automatica dei bandi in tutte le lingue dell’Unione per abbattere la barriera linguistica, e l’interoperabilità della piattaforma con i portali nazionali e regionali già esistenti.
Il vicepresidente esecutivo ha collegato la piattaforma anche alla lotta alla corruzione.Attualmente, ha spiegato, circa il 30% degli appalti pubblici non è supportato da dati strutturati, e la digitalizzazione permetterà di incrociare le informazioni di gara con altri dati legali per individuare più facilmente le anomalie. “Una Europa che combatte attivamente la corruzione con maggiore trasparenza e strumenti digitali”, ha detto Séjourné, è uno degli obiettivi dichiarati della riforma.
Qualità, sicurezza e preferenza europea
Sul piano qualitativo, la proposta rende il rapporto qualità-prezzo migliore (Best Price-Quality Ratio) il metodo di aggiudicazione standard, con i criteri di qualità che dovranno pesare almeno il 30% della valutazione, il 50% per i contratti ad alta intensità di lavoro, salvo un meccanismo di “comply or explain” che consente alle amministrazioni aggiudicatrici di derogare motivando la scelta. Tra i criteri di qualità rientrano anche considerazioni ambientali, sociali, di innovazione, di sicurezza e resilienza, e di “preferenza europea”.
Il regolamento introduce infine un quadro orizzontale di preferenza europea coerente con gli impegni internazionali dell’Unione. Séjourné ha chiarito la sua portata pratica: gli enti aggiudicatori potranno escludere operatori di Paesi terzi con cui l’Unione non ha accordi sugli appalti pubblici, sulla base della nazionalità dell’impresa o dell’origine del prodotto offerto, e potranno assegnare punteggi aggiuntivi alle offerte europee. Nel regolamento generale la preferenza europea resta volontaria, ma diventa obbligatoria in alcuni atti settoriali già adottati o in preparazione, come l’Industrial Accelerator Act, il Cloud and AI Development Act e il Critical Medicines Act.
Per il vicepresidente esecutivo la scelta riflette un indirizzo politico più ampio: “il denaro pubblico europeo deve continuare a riempire i libri ordini delle nostre imprese e delle nostre PMI, e non quelli dei nostri concorrenti”, ha affermato, parlando di un cambio di dottrina dell’Unione europea ormai avviato da tempo. Séjourné ha anche insistito sul fatto che la spesa pubblica non possa fondarsi sul solo prezzo: “non importa quanto sia buona la nostra legislazione, se il denaro pubblico non viene speso per i nostri obiettivi europei allora la legislazione resta lettera morta”.
Il nodo della proprietà intellettuale
Il secondo pacchetto, il nuovo Innovation Act, è un’iniziativa chiave della strategia dell’Unione per le start-up e le scale-up e della Bussola per la competitività, e punta a rafforzare la competitività, la prosperità e la sovranità tecnologica di lungo periodo dell’Unione. Il testo affronta due ostacoli principali allo sviluppo dell’innovazione in Europa: la difficoltà di accesso ai finanziamenti e la frammentazione delle regole sugli appalti per la ricerca e sviluppo.
Sul primo fronte, l’Innovation Act promuove un quadro comune europeo per la valutazione della proprietà intellettuale e crea un mercato digitale che mette in contatto acquirenti e venditori di brevetti e altri diritti di proprietà intellettuale, offrendo inoltre supporto tecnico alle imprese per portare le proprie idee sul mercato. È prevista anche l’istituzione di un centro dedicato all’interno dell’Ufficio dell’Unione europea per la proprietà intellettuale (EUIPO), che dovrà sviluppare un quadro europeo volontario per la valutazione della proprietà intellettuale, semplice e affidabile.
Zaharieva ha spiegato la logica alla base della misura: “circa il 90% del valore delle aziende leader oggi deriva da asset immateriali, e una start-up può avere un brevetto eccezionale e un team brillante, ma fatica ad accedere ai finanziamenti perché le manca un patrimonio tradizionale, come uffici o stabilimenti”. La Commissione stima che queste misure possano generare circa 35 milioni di euro di risparmi amministrativi e sbloccare 10,2 miliardi di euro l’anno di finanziamenti aggiuntivi attraverso capitale di rischio e debito garantiti da proprietà intellettuale.
Il divario nella spesa per ricerca e sviluppo
Presentando l’Innovation Act, la commissaria Zaharieva ha ricordato che le amministrazioni pubbliche europee destinano ogni anno circa 2.000 miliardi di euro agli appalti, ma solo lo 0,6% di questa spesa riguarda ricerca e sviluppo, contro il 7,5% del bilancio federale degli Stati Uniti e il 5% della Corea del Sud. Per colmare questo divario, il regolamento istituisce una procedura comune per gli appalti di ricerca e sviluppo, con l’obiettivo di offrire maggiore certezza giuridica e accelerare l’ingresso sul mercato di nuove tecnologie, comprese quelle destinate a rispondere a sfide sociali condivise come salute, istruzione e mobilità pulita. La proposta faciliterà inoltre gli appalti di ricerca e sviluppo condotti congiuntamente da enti aggiudicatori di più Stati membri.
A sostegno della misura, Zaharieva ha citato il caso di un gruppo di ospedali danesi che, non trovando sul mercato una soluzione efficace contro le infezioni ospedaliere, ha commissionato a una start-up locale lo sviluppo di un robot capace di eliminare il 99,99% di batteri e virus negli ambienti sanitari: l’azienda, diventata poi tra i principali produttori di robot ospedalieri durante la pandemia di Covid-19, ha successivamente raccolto 45 milioni di euro per crescere. “Le nostre start-up possono non avere una lunga storia di clienti alle spalle, e spesso le istituzioni pubbliche possono essere il loro primo cliente”, ha osservato la commissaria: “molte non hanno il prezzo più basso, ma possono avere la tecnologia o l’idea migliore per risolvere il problema”. Per questo, ha aggiunto Zaharieva, l’Innovation Act propone “un unico corpo di regole per gli appalti di ricerca e sviluppo”, riducendo la frammentazione normativa e chiedendo agli enti aggiudicatori di guardare oltre il prezzo.
La commissaria ha anche insistito sulla dimensione transfrontaliera della misura, utile perché tecnologie chiave come il quantum computing, la fusione nucleare o i modelli linguistici sono spesso troppo costose perché un solo Stato membro le sviluppi da solo. Secondo le stime della Commissione, le misure sugli appalti di ricerca e sviluppo genereranno un miliardo di euro l’anno di risparmi per gli enti aggiudicatori e quasi 26 miliardi di euro l’anno di profitti aggiuntivi per le imprese innovative.
Nell’ambito di questa procedura, la qualità dovrà pesare almeno il 50% dei criteri di aggiudicazione e l’innovazione almeno il 10%. Il testo introduce anche una preferenza “made in Europe” per gli appalti di ricerca e sviluppo, applicabile alle imprese dell’Unione e dei Paesi con cui esistono accordi in materia, con la possibilità di considerare offerte di Paesi terzi solo in presenza di differenze di prezzo significative: una scelta, ha spiegato Zaharieva, pensata per “garantire che il valore venga creato e mantenuto nel nostro continente”. Le procedure saranno inoltre più rapide, con un termine massimo di 60 giorni per l’aggiudicazione del contratto dopo la chiusura del bando.
In parallelo all’Innovation Act, la Commissione ha adottato una proposta di raccomandazione del Consiglio sui sandbox normativi, spazi controllati in cui imprese, ricercatori ed enti pubblici possono testare per un periodo limitato nuovi prodotti, servizi o tecnologie sotto la supervisione dei regolatori. I sandbox esistono già in alcuni ambiti della normativa europea, ma senza un approccio comune, il che genera frammentazione e incertezza. La raccomandazione punta a creare un quadro di riferimento comune per i settori non ancora coperti dalla legislazione dell’Unione, basandosi sulle esperienze già maturate dagli Stati membri e da alcune iniziative europee.
I prossimi passi
La riforma degli appalti pubblici risponde a criticità individuate da tempo dalla Corte dei conti europea, tra cui il calo della concorrenza, la partecipazione limitata delle piccole e medie imprese e degli operatori transfrontalieri, e la crescita delle procedure con un’unica offerta ricevuta. La revisione era stata annunciata negli orientamenti politici della presidente von der Leyen e risponde inoltre alle richieste del Consiglio e del Parlamento europeo per un quadro più strategico, semplificato e competitivo, oltre che alle raccomandazioni dei rapporti Draghi e Letta, che indicano negli appalti pubblici uno strumento strategico per rafforzare la base industriale europea, sostenere l’innovazione, accompagnare le transizioni verde e digitale e rafforzare la sicurezza economica dell’Unione.
Entrambe le proposte dovranno ora essere negoziate dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea prima della loro adozione definitiva ed entrata in vigore.
