La Commissione europea presenterà mercoledì (30 settembre) le attese pre-enlargement policy reviews, il pacchetto con cui Bruxelles intende preparare l’Unione a una nuova fase di allargamento. L’obiettivo è adattare politiche, bilancio e processo decisionale a un’Unione destinata, almeno nelle intenzioni, a diventare più ampia, con i Balcani occidentali, Ucraina e Moldova al centro della strategia.
La revisione arriva in un momento in cui l’allargamento è tornato a essere una priorità. L’invasione russa in l’Ucraina nel 2022 ha rafforzato la dimensione strategica dell’integrazione dei Paesi candidati, e Bruxelles stessa, apparsa per anni disinteressata ad accogliere nuovi membri, ha riconosciuto come l’espansione verso est e verso i Balcani possa rappresentare uno strumento per rafforzare la sicurezza, la stabilità e l’influenza dell’Unione.
Il Parlamento europeo ha recentemente ribadito che l’allargamento deve essere accompagnato da riforme interne dell’Unione, ma anche che la mancanza di tali riforme non dovrebbe diventare un motivo per rinviare l’adesione dei paesi candidati.
Al centro della proposta dovrebbe esserci l’idea di un’integrazione graduale, spesso evocata dalle istituzioni europee ma mai pienamente definita. L’ultima volta era stata menzionata dal cancelliere tedesco Friedrich Merz in occasione del Consiglio europeo dello scorso giugno, quando aveva proposto di attribuire all’Ucraina lo status di Paese osservatore all’interno degli organi a carattere più intergovernativo dell’Unione, almeno fino al completamento del suo percorso di adesione.
La proposta dell’integrazione graduale
Quanto emergerà mercoledì dovrebbe tuttavia essere differente. Attraverso l’integrazione graduale, i Paesi candidati che realizzano progressi sufficienti sul fronte delle riforme potrebbero essere progressivamente integrati in alcune politiche europee, a partire dal mercato unico, già prima della piena adesione. Si tratterebbe quindi di un’estensione di un approccio già parzialmente operativo attraverso strumenti come i piani di crescita per i Balcani occidentali e la Moldova, nonché attraverso l’integrazione di alcuni Paesi candidati in programmi e infrastrutture europee.
Un importante limite politico a questo approccio è già stato fissato dal Parlamento europeo: l’integrazione graduale deve essere fondata sul merito e deve poter essere reversibile, ma non può sostituire la piena adesione. I futuri membri dovranno godere degli stessi diritti e assumere gli stessi obblighi degli attuali Stati membri e non potranno essere create categorie permanenti di appartenenza all’Unione.
La logica alla base di questo approccio è duplice.Per i candidati, Bruxelles vuole evitare che la lunghezza del processo di adesione alimenti la disillusione e intende quindi offrire risultati concreti già prima della conclusione dei negoziati. Per gli Stati membri, invece, la Commissione punta a costruire garanzie più solide per evitare che un Paese, una volta entrato nell’Unione europea, possa fare marcia indietro sul percorso delle riforme democratiche.
Inoltre, nelle pre-enlargement policy reviews, la Commissione dovrebbe proporre una serie di misure transitorie relative alla Politica agricola comune e alla Politica di coesione, con l’obiettivo di tutelare gli interessi degli attuali Stati membri. I Paesi che fanno già parte dell’Unione hanno infatti espresso preoccupazione per il rischio di una riduzione dei fondi destinati agli agricoltori e alle regioni che oggi ne beneficiano, a causa dell’ampliamento della platea dei destinatari, nonché per possibili squilibri nella distribuzione delle risorse.
Se questi aspetti non saranno adeguatamente affrontati, potrebbero spingere alcuni Stati membri a opporsi all’adesione di un nuovo Paese nella fase decisiva del processo, quella in cui è richiesta l’unanimità degli Stati membri per approvarne l’ingresso.
L’incognita della Serbia
Se Montenegro, Albania, Ucraina e Moldova rappresentano oggi la parte più dinamica del processo, la Serbia costituisce il principale punto interrogativo dei Balcani occidentali.
Belgrado è formalmente candidata all’adesione e ha aperto i negoziati nel 2014. Tuttavia, il processo è rimasto sostanzialmente bloccato negli ultimi anni. Nel mese di luglio, la Commissione aveva cercato di spingere gli Stati membri ad aprire il Cluster 3, su competitività e crescita inclusiva, sostenendo che la Serbia avesse compiuto progressi in materia giudiziaria, elettorale, libertà dei media e allineamento alla politica estera europea. La decisione richiede però l’unanimità degli Stati membri e non ha prodotto l’accelerazione auspicata da Bruxelles.
A gravare su tale decisione è la condizione politica in cui versa la Serbia da quasi due anni a questa parte. Il crollo della pensilina della stazione ferroviaria di Novi Sad, avvenuto a novembre 2024, poco dopo la ristrutturazione dell’edificio commissionata dal governo, e costato la vita a sedici persone, ha dato vita a forti proteste popolari contro una classe politica accusata di corruzione e di interferenze esterne.
Le proteste sono state violentemente represse, con l’esecutivo che ha abusato dello strumento degli arresti, mantenendo sotto il proprio controllo le forze dell’ordine, e ha compiuto gesti a cui non era arrivato nemmeno il regime di Slobodan Milošević, come l’incursione non autorizzata all’interno dell’Università di Belgrado.
I protagonisti di questa mobilitazione sono gli studenti, che, chiedendo un ricambio generazionale, si sono anche presentati in prima persona a una serie di elezioni amministrative e prevedono di candidarsi alle elezioni politiche convocate per questo autunno. La sfida è aperta e a competere con loro è il Partito Progressista Serbo (SNS | PPE) di Aleksandar Vučić, che proprio ieri si è dimesso dalla carica di presidente – passata ad interim alla presidente dell’Assemblea nazionale Ana Brnabić – con l’intento di competere per il ruolo di primo ministro del prossimo governo.
La presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha continuato negli ultimi anni a mantenere un approccio pragmatico nei confronti di Vučić, anche quando Belgrado ha scelto di non allinearsi alle sanzioni europee contro la Russia e di proseguire gli stretti rapporti con Mosca.
Più netta è stata invece la posizione della commissaria europea per l’Allargamento Marta Kos, che a settembre ha cancellato una visita ufficiale in Serbia dopo le commemorazioni equiparabili a funerali di Stato organizzate in occasione della morte di Ratko Mladić. L’ex comandante militare serbo-bosniaco, morto all’Aia mentre scontava una condanna all’ergastolo, era stato riconosciuto colpevole di genocidio, crimini contro l’umanità e crimini di guerra. Kos ha definito la glorificazione di Mladić incompatibile con i valori sui quali si fonda il percorso di adesione all’Unione europea.
La normalizzazione delle relazioni con il Kosovo rimane inoltre una componente fondamentale del percorso europeo di Belgrado. Si tratta di un capitolo aggiuntivo da completare affinché la Serbia possa iniziare la ratifica del Trattato di adesione con l’Unione europea, che secondo il Parlamento di Strasburgo è ancora pressoché al punto zero.
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