La maggioranza e quasi tutta l’opposizione parlamentare del Montenegro hanno raggiunto la scorsa settimana, con la mediazione dell’Unione europea, un accordo sulle modifiche alla Costituzione, al fine di garantire l’ulteriore avanzamento del Paese nel percorso di integrazione europea. L’unico partito che non ha sostenuto l’intesa è stato il Partito Popolare Democratico (DNP), guidato da Milan Knežević e vicino al presidente serbo Aleksandar Vučić.
Quest’ultimo ha recentemente attaccato i partiti della maggioranza di governo, in particolare il presidente del Parlamento Andrija Mandić – accusato di svolgere “attività anti-serbe” – per aver accettato modifiche costituzionali che non prevedono l’inserimento della lingua serba tra le lingue ufficiali della Costituzione.
Per modificare la Costituzione è necessaria una maggioranza dei due terzi del Parlamento, ossia 54 voti sugli 81 deputati complessivi. La maggioranza di governo dispone di 47 seggi e aveva quindi bisogno di almeno altri sette voti. Per questo motivo ha dovuto accettare una serie di richieste avanzate dall’opposizione riguardanti il settore della sicurezza, la legislazione elettorale, il controllo parlamentare e le nomine nella magistratura.
Dal lato dell’opposizione, gli emendamenti costituzionali sono stati sostenuti dal Partito Democratico dei Socialisti (DPS), che dispone di 17 deputati, e dall’Alleanza Europea (DS), che ne conta tre.
L’accordo è stato raggiunto il 6 luglio durante un incontro ospitato da Johann Sattler, capo della Delegazione dell’Unione europea in Montenegro. Il suo obiettivo era superare lo stallo politico che avrebbe potuto compromettere la chiusura dei capitoli negoziali 23 e 17 nel processo di integrazione europea del Montenegro.
I firmatari si sono impegnati a sostenere gli emendamenti costituzionali e tutte le altre decisioni che richiedono una maggioranza qualificata in Parlamento, fissando al 4 settembre il termine ultimo per completare l’intero iter.
Hanno dimostrato rapidamente la loro determinazione: già il giorno successivo, il 7 luglio, il Parlamento ha avviato formalmente la procedura di revisione della Costituzione montenegrina con 74 voti favorevoli e 3 contrari.
Gli unici voti contrari sono arrivati dai deputati del partito filo-serbo di Knežević. “Non eravamo tutti d’accordo e non abbiamo votato tutti allo stesso modo, perché altrimenti sarebbe pensiero di gruppo. Non siamo in Corea del Nord”, ha commentato il leader filo-serbo.
Di segno opposto il commento del deputato dell’Alleanza Europea Boris Mugoša, che non ha nascosto la propria soddisfazione. “Quando si raggiunge un accordo che rafforza il percorso europeo dello Stato, non ci sono sconfitti. Ha vinto il Montenegro. Hanno vinto i suoi cittadini. Ha vinto il suo futuro europeo”.
Cosa prevede l’accordo
La conferma ufficiale dell’intesa è contenuta nell’Accordo politico per il superamento della crisi parlamentare nella fase cruciale del processo di integrazione europea del Montenegro. Il documento stabilisce che entro la fine di luglio sarà modificata la Legge sugli affari interni, in particolare per quanto riguarda la procedura di costituzione e la composizione della Commissione incaricata di verificare gli ostacoli di sicurezza relativi ai dipendenti del ministero dell’Interno e della direzione della Polizia.
Entro lo stesso termine dovranno inoltre essere approvate le modifiche alla Legge sull’Agenzia per la Sicurezza nazionale, introducendo meccanismi più incisivi di controllo giudiziario sull’attività dell’Agenzia. Si tratta proprio delle disposizioni più controverse, attraverso le quali il governo aveva cercato di rafforzare il proprio controllo sul settore della sicurezza.
Secondo i dettagli resi pubblici, la Commissione incaricata di verificare gli ostacoli di sicurezza non sarà più nominata autonomamente dal ministro dell’Interno, bensì dal governo, su proposta del ministro e previo parere della Commissione parlamentare per la Sicurezza e la Difesa.
Per quanto riguarda l’Agenzia per la Sicurezza nazionale, le parti hanno concordato di rafforzare il controllo esercitato dai tribunali, soprattutto sulle misure e sulle attività che possono incidere sui diritti dei cittadini.
L’accordo prevede inoltre un’accelerazione immediata delle procedure per l’elezione di due giudici della Corte costituzionale proposti dal presidente del Montenegro. Tuttavia, diversi analisti osservano che colmare i posti vacanti non significa automaticamente garantire una Corte costituzionale indipendente e depoliticizzata. La questione centrale non è infatti se i giudici saranno eletti, ma se la loro nomina avverrà sulla base di competenza e integrità oppure come risultato di un accordo politico volto a spartire le aree di influenza.
Con una certa sorpresa, l’accordo politico tra governo e opposizione prevede anche la prosecuzione della riforma della legislazione elettorale, avviata da tempo ma ormai in larga misura dimenticata.
Sono inoltre previste modifiche costituzionali finalizzate a rafforzare l’indipendenza della magistratura e della banca centrale. L’opposizione, in particolare il Partito Democratico dei Socialisti e i suoi alleati, non si è mai detta contraria, in linea di principio, alla riforma costituzionale della giustizia. Tuttavia ha subordinato il proprio sostegno al ritiro o alla modifica delle disposizioni più controverse contenute nelle leggi sulla polizia e sull’Agenzia per la Sicurezza nazionale, a un accordo sulle condizioni elettorali e a un maggiore coinvolgimento dell’opposizione nelle attività di controllo parlamentare.
In questo modo l’opposizione ha utilizzato la riforma costituzionale come leva negoziale, consapevole che senza i propri voti il governo non avrebbe potuto raggiungere la maggioranza qualificata necessaria.
Il 9 luglio, il Parlamento ha approvato il progetto di emendamento costituzionale. È quindi iniziata una consultazione pubblica della durata minima di un mese, durante la quale sarà richiesto anche il parere della Commissione di Venezia, come richiesto dall’opposizione e accettato dalla Commissione parlamentare montenegrina per gli Affari costituzionali.
Al termine della consultazione pubblica, la Commissione costituzionale esaminerà tutte le osservazioni ricevute e predisporrà il testo definitivo degli emendamenti costituzionali e della legge costituzionale necessaria alla loro attuazione. Successivamente il Parlamento voterà nuovamente sul testo finale.
Il tema della minoranza serba
Il Partito Popolare Democratico di Milan Knežević, il Partito Popolare Socialista e alcuni altri esponenti politici stanno sfruttando il dibattito per riproporre ancora una volta le questioni della lingua serba e della bandiera tricolore, sebbene tali temi non facciano parte delle modifiche costituzionali in discussione.
Il partito di Knežević, contrario alla revisione della Costituzione, continua a mantenere posizioni politiche rigide e ben riconoscibili, che gli garantiscono un sostegno stabile da parte di un elettorato fortemente caratterizzato sul piano ideologico.
Rifiutandosi di appoggiare le modifiche costituzionali senza una preventiva soluzione della questione dello status della lingua serba, Knežević ha confermato di attribuire maggiore importanza ai temi identitari che alla riforma della giustizia e agli obblighi derivanti dal percorso europeo. Questo approccio può rafforzare il consenso del partito nel breve periodo, ma ne riduce le possibilità di costruire alleanze di governo.
Diversamente da Knežević, il suo ex alleato di coalizione Andrija Mandić, leader della Nuova Democrazia Serba (NSD), adotta oggi una retorica europea più moderata. Ciò può rivelarsi politicamente vantaggioso per entrambi, consentendo loro di rivolgersi a segmenti differenti del loro un tempo comune elettorato.
Mentre il partito di Mandić cerca di presentarsi come una forza più responsabile sul piano istituzionale e maggiormente accettabile agli occhi dei partner europei, quello di Knežević continua a perseguire una linea politica più dura, incentrata sulle questioni nazionali e identitarie. Tuttavia, non si può escludere che quella che inizialmente appariva come una semplice divisione dei ruoli si sia trasformata, col passare del tempo, in un autentico conflitto di interessi.
La retorica più moderata di Mandić viene interpretata anche come un adattamento alle aspettative europee, ma un cambiamento nel linguaggio non implica necessariamente un cambiamento sostanziale della linea politica.
La sua assenza da alcuni eventi organizzati a Belgrado – Mandić, ad esempio, non ha partecipato alla recente conferenza dei presidenti dei Parlamenti dei Paesi candidati all’Unione organizzata da Vučić – può essere letta come un tentativo di trovare un equilibrio tra il proprio ruolo istituzionale in Montenegro e i precedenti legami politici con le autorità serbe.
Che i rapporti siano effettivamente cambiati è però dimostrato dalle dure accuse mosse da Aleksandar Vučić, secondo il quale tutti coloro che sostengono le modifiche alla Costituzione montenegrina sarebbero “fortemente orientati contro i serbi”.
Irritato dal fatto che né la lingua serba né la bandiera tricolore siano state inserite negli emendamenti costituzionali, Vučić ha elogiato Knežević, riservando invece gran parte delle sue critiche a Mandić. Riferendosi a quest’ultimo, il presidente serbo ha dichiarato la scorsa settimana che alcune persone in Montenegro, le quali fino a due anni fa “si dichiaravano serbe” e gli chiedevano ogni genere di aiuto, “oggi non sono più serbe”.
Il rimpasto di governo
Le modifiche costituzionali sono accompagnate dall’annuncio di un terzo rimpasto del governo guidato da Milojko Spajić, che, secondo quanto riportato dai media, potrebbe essere completato entro la fine di luglio.
Si prevede che il rimpasto servirà principalmente a colmare i posti rimasti vacanti dopo l’uscita, all’inizio di quest’anno, del partito di Knežević dalla maggioranza di governo, piuttosto che a coinvolgere i partiti d’opposizione nell’esecutivo.
Knežević aveva infatti ritirato il sostegno al governo Spajić a causa del mancato accordo sulle iniziative promosse dal suo partito riguardanti lo status della lingua serba, la cittadinanza, la bandiera tricolore e altre questioni identitarie. La Nuova Democrazia Serba di Mandić, rimasta invece nella coalizione di governo, potrebbe ora acquisire un’influenza maggiore all’interno del gabinetto.
Per questo motivo il rimpasto non rappresenta soltanto una questione di redistribuzione degli incarichi ministeriali, ma costituisce anche un banco di prova per i rapporti tra Mandić e Knežević, nonché per la stabilità complessiva della maggioranza parlamentare.
Nonostante l’uscita del partito di Knežević, il governo non sembra correre il rischio di perdere la maggioranza. Tuttavia, qualsiasi nuova distribuzione dei ministeri richiede un delicato equilibrio tra gli interessi dei partner della coalizione, proprio mentre il Montenegro cerca di accelerare la chiusura dei capitoli negoziali con l’Unione europea.
Spajić presenta il rimpasto come uno strumento per adeguare l’azione del governo agli obblighi derivanti dal processo di integrazione europea. I suoi critici, invece, sostengono che i frequenti cambiamenti nella composizione dell’esecutivo riflettano soprattutto la complessità dei rapporti interni all’ampia coalizione di governo.
Tradotto da Cesare Ceccato. Articolo originale pubblicato su EUAlive disponibile qui.
