Il memorandum d’intesa sottoscritto da Stati Uniti e Iran rafforza la leadership iraniana, con termini accettabili sia per i tradizionalisti sia per gli ultraconservatori, dimostrando “come sia stata sbagliata la scelta degli Stati Uniti di restringere così tanto il margine decisionale degli iraniani”. È quanto afferma a Focus Europe Nicola Pedde, direttore generale dell’Institute for Global Studies (IGS), commentando l’intesa firmata digitalmente dal presidente degli Stati Uniti, Donald Trump, e dall’omologo iraniano, Masoud Pezeshkian.
Dopo oltre tre mesi di conflitto, Iran e Stati Uniti hanno firmato il 17 giugno un memorandum d’intesa che nelle intenzioni dovrebbe aprire la porta a negoziati di pace. Il documento in 14 punti, definito “storico” sia dalla leadership statunitense sia da quella iraniana, è stato sottoscritto digitalmente dai due presidenti e fissa una road map negoziale di 60 giorni. Ma, secondo Pedde, la sua portata politica va letta soprattutto alla luce del risultato ottenuto da Teheran.
“Rafforza tutti, secondo me”, spiega l’analista, perché un accordo formulato in questi termini “lo rende accettabile sia nel campo dei tradizionalisti che nel campo degli ultraconservatori”. La pressione esercitata dagli Stati Uniti, aggiunge, avrebbe avuto l’effetto opposto rispetto a quello sperato: “Gli Stati Uniti hanno portato l’Iran di fronte all’esigenza di gestire questo negoziato come una minaccia esistenziale”, rendendo preferibile, in caso di cattivo risultato negoziale, persino “l’ipotesi della ripresa del conflitto”.
Per Pedde, proprio questa impostazione ha irrigidito Teheran e ne ha rafforzato la posizione al tavolo. “Questo ha condotto gli iraniani ad essere intransigenti nella trattativa e vediamo come questa intransigenza è stata premiante”, osserva. “Di fatto tutti gli elementi che loro hanno richiesto sono stati inclusi nel documento e tutti gli elementi che hanno chiesto di non inserire non sono stati inseriti”, a partire dalla limitazione del programma missilistico e dal sostegno ai proxy regionali.
I punti dell’accordo
Il documento stabilisce innanzitutto la fine immediata e permanente della guerra “su tutti i fronti”, incluso il Libano, e impegna le parti e i rispettivi alleati ad astenersi da nuove azioni ostili, minacce o uso della forza. Il secondo asse del memorandum riguarda il riconoscimento reciproco della sovranità e dell’integrità territoriale. Stati Uniti e Iran si impegnano, infatti, a non interferire negli affari interni dell’altro Paese, portando nella sostanza all’abbandono della logica del regime change e qualsiasi sostegno politico americano a dinamiche interne di destabilizzazione della Repubblica islamica.
Sul piano operativo, il testo prevede una doppia de-escalation marittima. Da una parte, Washington si impegna a revocare immediatamente il blocco navale, a non ostacolare l’Iran e a ripristinare entro 30 giorni il traffico marittimo alla piena capacità prebellica. Dall’altra, Teheran dovrà adottare le misure necessarie per garantire la ripresa del transito delle navi mercantili tra Golfo Persico e Mar d’Oman, tenendo conto della rimozione degli ostacoli tecnici e della neutralizzazione delle mine. Gli Stati Uniti si impegnano inoltre a ritirare le proprie forze dalle aree circostanti entro 30 giorni dalla firma dell’accordo definitivo.
La parte economica è uno dei capitoli più favorevoli a Teheran. Gli Stati Uniti si impegnano, insieme ai partner regionali, a costruire un piano globale per la riabilitazione e lo sviluppo economico dell’Iran, con finanziamenti per almeno 300 miliardi di dollari. In base al memorandum il meccanismo di attuazione dovrà essere definito nell’accordo finale entro 60 giorni. In parallelo, Washington promette la fine di tutte le sanzioni contro l’Iran, comprese quelle legate alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell’Onu, al Consiglio dei governatori dell’Aiea e alle misure unilaterali statunitensi, sia primarie sia secondarie.
In attesa della revoca completa delle sanzioni, il memorandum introduce già alcune aperture immediate: deroghe per l’export di petrolio greggio iraniano, prodotti petrolchimici e derivati, oltre ai servizi bancari, assicurativi e di trasporto collegati. È previsto anche lo sblocco progressivo dei fondi e degli asset congelati della Repubblica islamica, che dovranno essere resi pienamente disponibili secondo le indicazioni della Banca centrale iraniana. Gli Stati Uniti si impegnano a rilasciare permessi e licenze necessari.
Il dossier nucleare viene, invece, rinviato all’accordo finale. L’Iran ribadisce che non produrrà mai armi nucleari, ma il memorandum non definisce in modo dettagliato né il destino del materiale arricchito né le altre questioni nucleari. Tutto viene rimesso al negoziato successivo, comprese le “esigenze nucleari” dell’Iran. Nel frattempo, le parti concordano di mantenere lo status quo: Teheran non modificherà il proprio programma nucleare e Washington non imporrà nuove sanzioni né rafforzerà la presenza militare nella regione.
La sequenza negoziale è costruita in modo da dare all’Iran garanzie preliminari prima dell’avvio del negoziato finale. Il punto 13 stabilisce infatti che i colloqui per l’accordo definitivo partiranno solo dopo che Teheran avrà ricevuto garanzie sull’attuazione delle misure relative alla revoca del blocco navale, alla ripresa del traffico nello Stretto, alle deroghe petrolifere e allo sblocco degli asset congelati.
Il memorandum prevede infine la creazione di un meccanismo di attuazione per verificare il rispetto dell’accordo finale e stabilisce che l’intesa definitiva dovrà essere approvata tramite una risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
Un bilancio drammatico per gli Stati Uniti
La scelta americana di fare concessioni senza precedenti a Teheran, secondo il direttore dell’IGS, è stata dettata dall’esigenza di chiudere il conflitto che ha avuto effetti devastanti sull’economia mondiale. “L’esigenza di terminare la guerra credo che si sia rivelata determinante e superiore ad ogni altra considerazione di ordine politico”, afferma. Ma il prezzo pagato da Washington, almeno sul piano dell’immagine, è alto, secondo l’analista.
Pedde invita tuttavia a distinguere tra il valore politico immediato del documento e la sua effettiva attuazione. Il memorandum, infatti, non è ancora un accordo definitivo, ma “un documento preliminare, una road map di azioni che deve essere soddisfatta per poter portare a un accordo”.
Dal punto di vista iraniano, però, il risultato è già politicamente spendibile. “Sicuramente questo è potenzialmente un successo per gli iraniani sul lungo periodo, per i benefici economici che vengono concessi e per il riconoscimento di principio di tutta una serie di punti che sono essenziali per gli iraniani”, spiega Pedde. Infatti, secondo l’analista, Teheran potrà presentarlo internamente come la prova che “la guerra è sostanzialmente stata persa dagli Stati Uniti” sul piano politico.
Il punto, secondo l’analista, è che nessuno degli obiettivi originari attribuiti da Washington e Israele al conflitto sarebbe stato realmente raggiunto. “Il regime change e la distruzione del programma nucleare non sono stati raggiunti in alcun modo”, osserva Pedde, perché il primo obiettivo sarebbe stato “abbandonato” e il secondo “riportato sul piano negoziale”.
Per gli Stati Uniti, il bilancio appare quindi molto più problematico di quanto la narrativa ufficiale lasci intendere. “Per gli Stati Uniti è un bilancio drammatico”, afferma Pedde, perché Washington ottiene probabilmente meno con questo accordo di quanto non ottenne con il Piano globale d’azione congiunto (JCPOA) raggiunto nel 2015 durante la presidenza di Barack Obama. “Sicuramente molto meno di quanto gli iraniani non avessero messo sul tavolo nei negoziati di Ginevra”, interrotti dallo scoppio della guerra, precisa l’analista.
Anche i due principali elementi rivendicati da Washington come successi — la riapertura dello Stretto di Hormuz e l’impegno iraniano a non sviluppare un’arma nucleare — vengono ridimensionati dall’analista. Hormuz, osserva Pedde, verrebbe al massimo riportato “a come era il 27 febbraio, prima dello scoppio del conflitto”, mentre sul nucleare “l’impegno a non sviluppare l’arma nucleare di fatto c’era già da parte dell’Iran, almeno formalmente”. Per questo, conclude, “non ci sono particolari elementi di successo da portare nel paniere degli Stati Uniti”.
Una roadmap irrealistica
Uno dei nodi centrali riguarda i tempi. Il memorandum prevede una finestra negoziale di 60 giorni, ma per Pedde si tratta di una scadenza difficilmente realistica. “I 60 giorni che sono stati specificati sono irrealistici”, afferma. “Per arrivare al JCPOA ci sono voluti anni, è improbabile che in due mesi si trovi la quadra per chiudere un nuovo accordo sul nucleare”. Non a caso, aggiunge, le stesse parti avrebbero previsto la possibilità di un’estensione consensuale dei termini.
Il vantaggio per Teheran è che alcuni benefici potrebbero arrivare prima dell’accordo finale. Il memorandum, ricorda Pedde, contiene “effetti immediati”, tra cui la riapertura di Hormuz, la revoca del blocco navale americano, alcune esenzioni e autorizzazioni per la commercializzazione del petrolio, oltre all’avvio della definizione di “un programma da 300 miliardi di dollari” per la ricostruzione e la stabilizzazione dell’Iran. Di fatto, Teheran potrà avere dei benefici immediati anche a fronte di un accordo che si prolunga nei tempi per essere definito.
Gli ostacoli principali alla trasformazione del memorandum in un accordo vero e proprio sono almeno due. Il primo, secondo Pedde, è “la variabile israeliana”. Il documento prevede infatti la cessazione del conflitto su tutti i fronti, incluso il Libano, ma la postura del governo israeliano guidato da Benjamin Netanyahu resta “notoriamente non solo contraria alla definizione di questo accordo, ma soprattutto ad una revisione della loro strategia in Libano”.
Il fronte libanese è particolarmente delicato perché incrocia interessi contrapposti. Da un lato, l’Iran deve tenere conto del movimento sciita Hezbollah, che “ha una sua agenda libanese” e che vedrebbe nella pacificazione regionale e nell’eventuale uscita israeliana dal Libano meridionale il rischio di una ripresa del processo di disarmo. “Cosa che Hezbollah non vuole assolutamente”, osserva Pedde. Dall’altro lato, Israele non avrebbe intenzione di abbandonare il territorio occupato nel sud del Libano, considerato una “buffer zone” per proteggere l’Alta Galilea.
La questione può avere anche ricadute interne per il governo israeliano. Secondo Pedde, un’eventuale revisione della postura in Libano “rischia di provocare una forte crisi sul piano politico per il governo Netanyahu” e potrebbe incidere sulle prossime elezioni. Per questo, la variabile israeliana è “sicuramente una delle più importanti tra quelle che possono minare la tenuta di questo accordo”.
Il secondo ostacolo è legato all’implementazione. Su questo aspetto, per il direttore dell’IGS “il diavolo sta nei dettagli” come già avvenuto per il JCPOA. Infatti, anche un accordo formalmente condiviso potrebbe essere svuotato da interpretazioni giuridiche e amministrative restrittive. Il precedente del 2015 resta centrale: “Tutti lo firmarono, tutti erano d’accordo nella sua implementazione e poi abbiamo visto come il Dipartimento del Tesoro americano abbia iniziato a ostacolare qualsiasi ipotesi di transazione con l’Iran”.
La differenza rispetto al JCPOA, tuttavia, è che questa volta Teheran potrebbe ottenere risultati immediati. “Questo memorandum è di fatto qualcosa di addirittura più significativo rispetto al JCPOA stesso del 2015”, sostiene Pedde, perché “gli iraniani hanno benefici immediati”. Nel 2015, ricorda, Teheran “non ha visto alcun risultato”, mentre ora il meccanismo potrebbe attivare vantaggi economici prima ancora dell’accordo finale.
La prima intesa bilaterale dalla Rivoluzione khomeinista 1979
C’è poi un elemento simbolico e diplomatico non secondario. “Il documento firmato da Iran e Stati Uniti è il primo documento bilaterale sottoscritto dai due Paesi dalla Rivoluzione islamica del 1979”, osserva Pedde. Il JCPOA era un accordo multilaterale che coinvolgeva i cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (Cina, Francia, Regno Unito, Russia e Stati Uniti) più la Germania, mentre questo memorandum è un documento direttamente bilaterale tra Washington e Teheran. Non a caso, aggiunge l’analista, “l’Iran ha specificato in modo molto chiaro come considera gli Stati Uniti il garante di questo documento, anche nei confronti di terzi e, soprattutto, di Israele”.
Per Pedde, l’intesa ha mostrato tutti i limiti della strategia negoziale di stampo commerciale sbandierata dall’amministrazione Trump, fondata sull’esercizio della forza. Secondo Pedde, l’autore di “The art of the deal” non avrebbe fatto i conti con la complessità della politica internazionale. Gli atteggiamenti “di natura commerciale” e “spregiudicata” applicati alla politica internazionale, osserva, “non hanno mai storicamente prodotto particolari risultati”.
Il risultato, secondo l’analista, è che Washington è stata costretta a rivedere profondamente la propria narrativa. “Questa purtroppo per gli Stati Uniti è la dimostrazione di come questa postura non sia pagante”, afferma Pedde. Al di là delle congratulazioni espresse dalla comunità internazionale, “è indubbio che questo accordo sancisca il fallimento della guerra e sancisca il venir meno di tutte quelle prerogative che avevano caratterizzato la narrativa americana e quella israeliana nel lancio di questo conflitto”.
Un altro passaggio politicamente sensibile riguarda il principio di non ingerenza. L’articolo 4 del memorandum, secondo Pedde, rappresenta “la pietra tombale sul sostegno alla società iraniana, alla protesta, alla diaspora che aveva creduto di poter vedere nel figlio dello Shah l’elemento di transizione verso un Iran democratico”. È uno degli elementi che, nella lettura dell’analista, segnala il superamento della logica del regime change e il riconoscimento della continuità della Repubblica islamica come interlocutore necessario.
Il conto salato per i Paesi del Golfo
Più complessa è la posizione dei Paesi del Golfo. Un accordo che “così platealmente rischia di rafforzare l’establishment della Repubblica islamica”, spiega Pedde, “non può che essere considerato in termini negativi” da una parte degli attori regionali. Ma il Golfo non è compatto. Secondo l’analista, esistono ormai “due correnti nettamente separate”.
La prima è quella guidata dagli Emirati Arabi Uniti rappresentati dal presidente Mohammed bin Zayed al Nahyan e firmatari degli Accordi di Abramo del 2021. Per l’analista, gli Emirati non volevano “in alcun modo che cessassero le operazioni militari”, anzi, auspicavano un incremento della pressione con l’obiettivo di sconfiggere militarmente il regime iraniano. È una linea, osserva Pedde, condivisa da Israele e “in parte condivisa dagli americani fino a poco tempo fa”.
La seconda è la linea saudita rappresentati dal principe ereditario Mohammed bin Salman, più pragmatica. Riyadh, secondo Pedde, aveva inizialmente sperato che il conflitto potesse produrre risultati contro l’Iran, ma, constatato che quegli effetti non sono arrivati, “ha quindi optato per una posizione più pragmatica in direzione di un accordo”.
Resta però un punto destinato a pesare sui rapporti tra Washington e le monarchie del Consiglio di cooperazione del Golfo: il piano da 300 miliardi di dollari per la ricostruzione e la stabilizzazione dell’Iran. Nella visione dell’amministrazione Trump, spiega Pedde, il programma dovrebbe essere realizzato non con denaro americano, ma con investimenti raccolti nella regione. In sostanza, afferma l’analista, “quello che Trump ha detto a questi attori è: il conto di questa guerra lo pagate voi”.
Ed è proprio questo, secondo Pedde, uno dei passaggi più difficili della nuova fase. Il rischio è che il piano resti sulla carta, come già accaduto ad altre iniziative promosse da Washington. “Questo rischia di finire come il Board of Peace”, conclude l’analista, “dove il conto ad oggi totalizza zero dollari di versamenti”.
