Il riconoscimento di FiberCop come operatore wholesale-only da parte di AGCOM arriva al termine di un percorso lungo e controverso, destinato a incidere sugli equilibri del mercato delle telecomunicazioni italiano per i prossimi anni. Il provvedimento consolida il modello nato dalla separazione della rete di Telecom Italia: FiberCop gestisce l’infrastruttura e vende accesso agli operatori, mentre TIM resta attiva sul mercato retail.
In linea teorica, secondo il diritto europeo, una struttura di questo tipo può giustificare un alleggerimento della regolazione, a condizione che l’operatore di rete sia effettivamente neutrale.
È proprio questa neutralità a essere oggi al centro del dibattito. FiberCop resta infatti legata a TIM da un accordo di lungo periodo che prevede condizioni di accesso preferenziali, tra cui sconti e clausole di “most favoured customer”. Un assetto che ha sollevato le preoccupazioni della Commissione europea, intervenuta prima della decisione finale per segnalare rischi di distorsione della concorrenza, effetti di lock-in e possibili scambi di informazioni sensibili.
FocusEurope Italia ha intervistato la commissaria di AGCOM Elisa Giomi, unica a votare contro il provvedimento. Quella che segue è l’intervista completa con la commissaria.
È stata l’unica a votare contro: qual è la principale criticità che l’ha portata a opporsi al riconoscimento di FiberCop come operatore wholesale-only?
Giomi: La mia contrarietà nasce da una critica di metodo più che di merito, peraltro condivisa anche dalla Commissione europea. Non contesto il fatto che FiberCop operi effettivamente solo sui mercati all’ingrosso bensì il modo in cui è stato costruito il percorso che ha portato a quel riconoscimento.
A mio giudizio, il Consiglio di Agcom ha invertito il naturale ordine del ragionamento regolatorio. Prima ha deciso di affrontare la questione della qualifica di operatore wholesale-only, addirittura con una sorta di sotto-consultazione pubblica dedicata, e solo dopo ha chiuso l’analisi di mercato vera e propria.
Ed è proprio questo, per me, il punto più critico, perché il Codice europeo non prevede questa forzatura procedurale e perché, sul piano della logicità amministrativa, non ha senso qualificare prima un operatore come wholesale only se non si è ancora accertato, nell’ambito dell’analisi di mercato, se esistano imprese dominanti e quali siano.
Non si tratta di una questione marginale o puramente tecnica ma di un errore che ha condizionato l’efficienza dell’intero procedimento, sottraendo tempo e risorse ad altre attività.
Questo assetto rischia di creare un vantaggio competitivo strutturale per TIM nel mercato retail come segnalava la Commissione europea? Quale sarebbe il primo segnale concreto che indicherebbe che questo modello sta riducendo la concorrenza e richiede un intervento?
Quanto all’ipotetico vantaggio competitivo strutturale per Tim, no, io non considero la separazione strutturale e proprietaria tra operatore di rete e operatore retail un problema in sé. Anzi, storicamente è uno dei rimedi regolatori più importanti per provare a costruire una concorrenza sostenibile nel lungo periodo.
Quindi la separazione verticale, da questo punto di vista, è un passaggio positivo, perché aiuta a superare un assetto integrato che per anni è stato molto difficile da contendere. Il punto vero è un altro. La separazione non basta, da sola, a garantire che le condizioni di accesso alla rete siano davvero non discriminatorie per tutti gli operatori.
Ed è qui che io mi distanzio in modo netto dal resto del Consiglio di Agcom. Non condivido l’idea che un monopolista wholesale-only abbia incentivi bassi o trascurabili a discriminare. Al contrario, penso che quegli incentivi restino molto elevati, perché la discriminazione dei prezzi tra gli operatori anziché l’applicazione di un prezzo uniforme, è precisamente uno degli strumenti con cui un monopolista può massimizzare i propri profitti.
Quindi non mi sorprende affatto che le intese tra TIM e FiberCop siano finite sotto la lente dell’Antitrust. E qui rispondo alla seconda parte della domanda. Il primo segnale concreto che questo modello potrebbe ridurre la concorrenza, e che dunque va monitorato, è molto semplice e molto chiaro: verificare se sul mercato retail emergano offerte che i concorrenti non sono in grado di replicare pur acquistando gli stessi input intermedi di rete da FiberCop.
Se accade questo, allora vuol dire che qualcosa non funziona davvero sul piano concorrenziale. E infatti il presidio più naturale, in quel caso, non sarebbe la regolazione ex ante di Agcom, ma il controllo ex post in parte dell’Autorità antitrust e in parte della stessa Agcom attraverso la gestione delle controversie.
Alla luce dell’accordo di lungo periodo tra FiberCop e TIM, ritiene che si possa configurare una forma di integrazione verticale di fatto, pur in presenza di una separazione formale?
No, io non userei l’espressione “integrazione verticale di fatto”, perché rischia di veicolare una lettura troppo formale e in fondo poco utile: spiego il perché. Non penso che FiberCop e TIM abbiano semplicemente simulato una separazione dietro la quale si nasconderebbe ancora lo stesso identico modello integrato di prima.
Il problema che vedo è un altro. Gli accordi di lungo periodo, in un mercato in cui la domanda di accesso alla rete è concentrata in pochi grandi operatori, possono rallentare o irrigidire le dinamiche competitive tra infrastrutture, e questo vale non solo per il rapporto tra TIM e FiberCop, ma per tutti gli accordi di lungo periodo di tutti gli attori nel mercato di accesso alla rete. Ed è per questo che in passato erano vietati dalla regolazione settoriale.
Basti pensare che la normativa europea e italiana consentono all’utente di poter recedere dai contratti con gli operatori senza penali e senza costi di disattivazione trascorsi al massimo 24 mesi
La questione, quindi, è molto concreta. Se un concorrente volesse contendere a FiberCop un cliente come TIM con un’offerta economicamente più conveniente, la presenza di accordi di lungo periodo con il fornitore storico renderebbe quell’operazione molto più difficile.
Per questo io non parlerei di integrazione verticale di fatto, ma di possibili ostacoli alla concorrenza infrastrutturale nel mercato di accesso. E aggiungerei anche un altro punto, che per me è importante. Oltre alla verifica della forma degli accordi attuali, bisognerà monitorare con molta attenzione gli assetti proprietari futuri dei principali operatori perché è lì che potrebbero eventualmente emergere nuove forme di integrazioni orizzontali o verticali, ben più rilevanti di quelle che oggi qualcuno evoca in termini astratti.
Agcom era in contatto con la Commissione prima di ricevere la lettera? L’Autorità non era a conoscenza di queste preoccupazioni ed è per questo che ha deciso di procedere senza tenerne conto nella propria valutazione?
Che gli uffici tecnici dell’Autorità siano in contatto con la Commissione prima della notifica dello schema di provvedimento non è affatto anomalo. Non so, tuttavia, se gli uffici fossero già a conoscenza di tutte le preoccupazioni che poi la Commissione ha formalizzato nella sua lettera. Ciò che so è che quella lettera è stata resa disponibile al Consiglio solo pochi giorni prima della riunione del Collegio in cui è maturata la decisione finale.
E già questo, da solo, per me rappresenta un problema serio, perché su un provvedimento di questa portata il Consiglio deve poter esaminare i rilievi europei e le problematiche con tempi adeguati e non quasi all’ultimo momento assieme ad altri dossier di centinaia di pagine.
Detto questo, il mio giudizio va oltre. Le osservazioni della Commissione mi sono sembrate, nel complesso, soprattutto formali. E lo dico perché in altri casi la Commissione ha mostrato un atteggiamento molto più indulgente verso scelte di questo Consiglio che a mio avviso erano ancor più discutibili, o perlomeno altrettanto.
Penso al coinvestimento di Tim, un procedimento energivoro durato quasi tre anni, dove è stato accettato il ritiro unilaterale da parte del Consiglio al fine di aumentare i prezzi all’indomani della notifica a Bruxelles, senza formulare commenti. Penso anche al fatto che la Commissione, in un’altra circostanza, abbia accettato che il Consiglio modificasse i prezzi di accesso alla rete con un proprio provvedimento, senza una nuova analisi di mercato, come invece prevede il Codice europeo. Per questo il mio dissenso non resta circoscritto alla lettera della Commissione.
Ci sono molti più argomenti discutibili nella delibera sulla regolazione di FiberCop di quanti la Commissione abbia scelto di affrontare, a partire dal decommissioning delle centrali per arrivare alla microregolazione dei prezzi contenuti nelle offerte di FiberCop. Basti pensare che solo questa analisi di mercato è durata nei fatti quasi 6 anni prima di approdare alla conclusione, passando per 4 consultazioni pubbliche, 3 pareri all’AGCM e 3 notifiche alla Commissione europea. Quasi 6 anni, dei 7 totali di questa consiliatura, lasciando il mercato senza un quadro regolatorio consolidato…
Questa decisione potrebbe creare un precedente a livello UE, che altri operatori storici potrebbero sfruttare per aggirare la regolazione ex ante, attraverso strutture formalmente separate ma di fatto ancora integrate verticalmente?
No, non credo che siamo davanti a un aggiramento della regolazione ottenuto simulando una separazione inesistente. Questo è quanto potrebbe apparire ad una lettura sul piano formale, ma nella sostanza, se gli accordi tra TIM e FiberCop dovessero risultare anticompetitivi, l’Antitrust avrebbe tutti gli strumenti per intervenire, e da questo punto di vista ritengo che quel dossier sia nelle mani giuste quando è in mano all’Autorità antitrust italiana. Il tema, per me, non è inseguire una formula giuridica suggestiva ma guardare dove stanno davvero le criticità del quadro regolatorio approvato dal Consiglio.
Il nostro Presidente aveva dichiarato che si doveva necessariamente partire da un’attenta considerazione dei costi e dei benefici attesi. Ma per farlo c’è un solo modo, ovvero svolgere un’analisi di impatto dei rimedi regolatori, cosa che Agcom non ha fatto, nonostante sia prevista dalla normativa e nonostante le mie reiterate richieste in ogni stadio del procedimento.
Nel provvedimento finale non si vede nemmeno il rispetto di principi di sussidiarietà e proporzionalità cui si conforma la legislazione europea, ma solo tanta, troppa microregolazione che Agcom non sembra aver alcuna intenzione di abbandonare.
E le criticità, a mio avviso, sono molte. La prima riguarda il decommissioning. La chiusura delle centrali, così come è stata gestita, non ha favorito il dispiegamento della fibra ottica fino a casa, ma ha finito per accompagnare il mantenimento in esercizio della rete in rame sotto forma di FTTC.
E bisogna dirlo con chiarezza: il fiber to the cabinet ha poco di fibra e molto di rame, perché la rete secondaria in rame, che copre la parte largamente prevalente dell’area servita, resta in funzione anche quando la centrale viene chiusa o aggregata a un’altra più lontana.
Il risultato è che gli utenti italiani sono migrati più verso reti FTTC che verso reti FTTH e questo, dal mio punto di vista, è il segnale più evidente che qualcosa non ha funzionato come avrebbe dovuto. La politica regolatoria, in questo, ha avuto e ha tuttora una responsabilità proprio in un momento storico in cui l’Europa ha bisogno di correre più velocemente per essere competitiva sui mercati mondiali.
La seconda criticità è che FiberCop continua a essere sottoposta a una microregolazione molto invasiva che, secondo me, non ha più ragione di esistere. Penso al fatto che debba ancora sottoporre i propri listini all’approvazione preventiva, nonostante gli obblighi parlino di prezzi equi e ragionevoli.
Penso al fatto che la ragionevolezza dei prezzi continui a essere valutata da Agcom attraverso modelli di costo di rete, cioè con strumenti di microregolazione tecnica pensati per una fase storica diversa che ricorda la fine degli anni ‘90. È qui che, secondo me, il regolatore dovrebbe cambiare paradigma.
La regolazione settoriale ex ante, per mandato istituzionale e per dottrina economica, è temporanea. Serve a traghettare un monopolio verticalmente integrato verso una struttura di mercato contendibile. Una volta compiuto quel passaggio, si dovrebbe ridurre notevolmente la regolazione e lasciare spazio ai controlli ex post del diritto della concorrenza e della composizione delle controversie tra operatori.
Per questo io continuo a sostenere una deregolamentazione intelligente, una smart regulation basata su una cornice di salvaguardia con più negoziazione tra operatori, più responsabilità di tutti gli attori, che li spinga a trattare in buona fede, tutelati da strumenti di conciliazione realmente efficaci.
Ovviamente servirebbe un’Autorità capace di favorire la mediazione e decidere le controversie attraverso un sistema di incentivo alla negoziazione in buona fede, premiando o penalizzando anche la condotta negoziale delle parti. Infatti avevo chiesto persino di creare un’unità organizzativa separata per i tentativi di conciliazione, distinta da quella che definisce le controversie, per garantire la massima imparzialità del ruolo arbitrale di Agcom. Anche questa proposta è stata bocciata.
In che modo ritiene che Agcom intenda mitigare il rischio di offerte sotto costo da parte di FiberCop/TIM nelle aree competitive, considerando che FiberCop non è più soggetta a regolazione dei prezzi?
Francamente, non mi sembra che Agcom abbia gli strumenti normativi per mitigare davvero eventuali offerte sottocosto di FiberCop. E certamente non ha nemmeno alcun potere di intervento nei confronti di TIM se si parla di prezzi predatori sul mercato retail.
Quella è materia che appartiene all’Autorità antitrust e da questo punto di vista considero un bene che non ci sia spazio di sovrapposizione tra le due competenze. Sono convinta che quando si entra nel terreno del pricing predatorio e degli effetti escludenti sul retail, il presidio corretto è il diritto della concorrenza, non la regolazione settoriale.
Questo, però, mette ancora più in evidenza una delle mie critiche alla delibera. Da un lato il Consiglio mantiene un impianto regolatorio molto invasivo dove, a mio avviso, non dovrebbe più spingersi così tanto e dall’altro lato non dispone degli strumenti giusti proprio dove il problema potrebbe manifestarsi in modo più concreto, cioè sul terreno degli effetti concorrenziali finali. Ecco perché continuo a dire che il mio dissenso riguarda l’impostazione complessiva del provvedimento.
Non stiamo discutendo di una singola misura mal calibrata, stiamo discutendo di un assetto regolatorio che, a mio giudizio, è poco coerente, troppo pesante dove non serve più esserlo e troppo debole dove invece conta davvero.
Basti pensare che Agcom ha incomprensibilmente inteso deregolamentare i servizi di provisioning e assurance proprio nel caso dove i problemi di discriminazione sono stati storicamente più pervasivi, rischiando di vanificare anni di interventi riparatori dell’antitrust italiana che ha comminato sanzioni per centinaia di milioni di euro.
Si tratta di scelte spesso paradossali dove, il provvedimento promette semplificazione e produce inutile complessità; promette flessibilità e produce rischi di discriminazione; promette negoziazione e produce controllo amministrativo dei prezzi; promette superamento della offerta di riferimento e produce listini dettagliati approvati dall’Autorità, promette certezza regolatoria quinquennale e stabilisce interventi regolatori continuativi di breve periodo.
Sembra un provvedimento di 25 anni fa che non riesce a guardare avanti e a trovare nuove e più efficaci soluzioni.
Ritiene che questa decisione possa essere stata influenzata da pressioni politiche legate all’investimento del fondo statunitense KKR in FiberCop?
Se parliamo della decisione sull’analisi di mercato, io suppongo che pressioni ci siano state da tutte le parti interessate. Sarebbe poco realistico immaginare il contrario, soprattutto perché si tratta di un provvedimento che produrrà effetti su tutto il settore per i prossimi cinque anni.
La questione è impedire che diventino pressioni indebite. Ed è precisamente su questo che, in più occasioni, ho cercato di intervenire. Faccio solo alcuni esempi. Ho proposto formalmente di introdurre un registro dettagliato su chi entra in Autorità, per fare cosa e per quanto tempo. Ho chiesto di vietare gli incontri in sede tra i dirigenti di Agcom e quelli dell’organo di vigilanza di TIM/FiberCop. Ho chiesto di vietare gli incontri informali tra stakeholder e uffici tecnici, ma anche e soprattutto con i singoli componenti del board, perché questo avviene regolarmente.
Per proteggere la separazione tra uffici tecnici e organo decisionale ho proposto di vietare gli incontri informali che avvengono regolarmente tra direttori e singoli componenti del board e di aumentare la trasparenza verso l’esterno su questi incontri e sull’attività interna.
Ho poi chiesto anche più trasparenza nella gestione interna, perché oggi ai componenti non è consentito accedere in tempo reale a tutti i documenti detenuti dall’Autorità, mentre questo in altri contesti, come l’Antitrust, avviene. Ho chiesto di consentire a tutto il personale l’accesso tempestivo ai documenti e di costruire un ambiente decisionale meno opaco e meno esposto a dinamiche informali.
Tutte queste proposte sono state bocciate più volte. E quindi sì, io vedo un problema, di tipo strutturale, che trascende cioè la singola pressione politica sulla singola decisione.
Il tema, più in profondità, è che forse manca una vera cultura istituzionale della trasparenza, dell’efficienza e della separazione dei ruoli, in una parola, manca una vera cultura dell’indipendenza delle Authority. E quando quella cultura manca, la credibilità si indebolisce, a prescindere dalle intenzioni dei singoli.
