L’Unione europea cerca una posizione comune sulla propria partecipazione ai futuri negoziati di pace tra Russia e Ucraina, ma le divisioni tra gli Stati membri continuano a ostacolare la definizione di una rappresentanza condivisa. Secondo quanto riferisce Politico, il presidente del Consiglio europeo António Costa sarebbe al momento la figura sulla quale converge il maggiore consenso, nonostante le resistenze di Francia e Germania e le divergenze sull’eventuale coinvolgimento dell’Alta rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Kaja Kallas.
La discussione sulla rappresentanza europea ha assunto maggiore urgenza dopo i colloqui tra Stati Uniti, Russia e Ucraina e le richieste avanzate da Kyiv e Washington affinché l’Europa individui una figura incaricata di partecipare alle trattative.
Il presidente ucraino Volodymyr Zelensky ha insistito giovedì, nel suo intervento al vertice della Comunità politica europea (EPC) di Dublino, sulla necessità che l’Unione sia pienamente rappresentata nei negoziati, considerando il ruolo determinante assunto dagli Stati europei nel sostegno finanziario, militare e politico a Kyiv.
Costa resta il candidato più condiviso
Secondo la ricostruzione di Politico, basata su colloqui con leader europei, diplomatici e funzionari dell’UE, il presidente del Consiglio europeo rappresenterebbe la soluzione istituzionalmente più immediata per garantire una presenza dell’Unione nei colloqui con Mosca, superando i formati ristretti. Sul punto si è particolarmente spesa la premier italiana, Giorgia Meloni che la scorsa settimana aveva inviato una lettera al presidente del Consiglio europeo chiedendo una convergenza su una figura che parli a una sola voce per i Paesi UE con un mandato chiaro. La richiesta di Meloni – che ad oggi, è bene ricordarlo, si oppone a un superamento dell’unanimità e all’abolizione del diritto di veto – è stata accolta da Costa che, in una lettera in risposta, ha ammesso la necessità di un’Europa organizzata in modo tale da consentire di trasmettere un messaggio chiaro e unitario.
Lo scorso 12 novembre, Meloni ha affermato di non opporsi all’idea di scegliere proprio lo stesso presidente del Consiglio europeo a rappresentare l’UE nei futuri negoziati con Mosca. “Non ci sarebbe da parte mia alcuna contrarietà”, ha dichiarato la premier parlando ai giornalisti a margine del summit della Comunità politica europea.
L’eventuale sostegno dell’Italia rafforza la posizione di Costa che vede l’appoggio anche dei Paesi baltici, del Lussemburgo e della Polonia. Il principale ostacolo arriverebbe tuttavia da Parigi e Berlino, poco inclini a rinunciare alla propria partecipazione diretta al processo diplomatico per affidare alle istituzioni europee la rappresentanza ai negoziati.
Francia e Germania continuano infatti a privilegiare il formato E3, che comprende anche il Regno Unito, affiancato dai rappresentanti delle istituzioni europee. Una soluzione che consentirebbe alle principali capitali di mantenere un ruolo diretto nelle trattative.
Il cancelliere tedesco Friedrich Merz ha invitato a concentrarsi innanzitutto sulla disponibilità di Mosca a negoziare. “L’importante è che la Russia venga al tavolo dei negoziati e sia pronta a discutere. Tutto il resto poi si sistemerà”, ha affermato.
Anche il presidente francese Emmanuel Macron ha evitato di sbilanciarsi sulla scelta di un eventuale rappresentante unico, sostenendo che debba essere il contenuto dei negoziati a determinarne il formato. La posizione franco-tedesca riflette anche il peso assunto dai principali Paesi europei nel sostegno militare a Kyiv e nelle discussioni sulle garanzie di sicurezza da offrire all’Ucraina dopo un eventuale cessate il fuoco.
Il confronto, tuttavia, non riguarda soltanto la scelta del negoziatore, ma anche la natura della rappresentanza europea. Francia e Germania difendono il ruolo dei formati diplomatici già esistenti, che consentono il coinvolgimento diretto delle principali capitali e del Regno Unito. I sostenitori di una soluzione istituzionale, invece, ritengono che affidare la rappresentanza a Costa e Kallas permetterebbe di garantire maggiore continuità e una posizione condivisa tra i Ventisette.
Ad affermarlo è anche il premier estone Kristen Michal, che, parlando nei giorni scorsi all’AFP, ha affermato che l’Europa non ha bisogno di nominare un nuovo inviato speciale per i colloqui tra Ucraina e Russia. Secondo Michal, le figure chiamate a rappresentare l’Unione europea esistono già e sono il presidente del Consiglio europeo António Costa e l’Alta rappresentante Kaja Kallas.
Il premier estone ritiene che entrambi dispongano della legittimazione istituzionale necessaria per rappresentare gli Stati membri e che la creazione di una nuova figura diplomatica rischierebbe di complicare ulteriormente il quadro negoziale.
Interpellato anche da Politico, Michal ha ribadito che Costa e Kallas sono stati scelti per i rispettivi incarichi nel 2024, quando l’invasione russa dell’Ucraina era già in corso, e che i loro mandati proseguiranno fino al 2029.
“Putin non deve necessariamente apprezzarli”, ha affermato il primo ministro estone, sostenendo che la scelta dei rappresentanti europei non debba dipendere dalle preferenze del Cremlino.
Anche Costa è intervenuto nel dibattito, invitando a non moltiplicare gli incarichi e sostenendo che l’Europa disponga già delle figure istituzionali necessarie. “Abbiamo già le persone giuste per negoziare”, ha osservato il presidente del Consiglio europeo.
Il nodo Kaja Kallas
Se la figura di Costa sembra raccogliere consensi relativamente trasversali, la possibile partecipazione di Kaja Kallas rimane uno degli aspetti più controversi. L’Alta rappresentante, già prima ministra estone, è stata tra le voci più dure nei confronti della Russia dopo l’invasione su larga scala dell’Ucraina. Proprio questa posizione viene considerata da alcuni diplomatici europei un possibile ostacolo all’apertura di un canale negoziale con Mosca.
“È uno scherzo, vero?”, ha commentato a Politico un diplomatico europeo, descrivendo Kallas come “probabilmente la persona peggiore che si possa scegliere”.
Altri interlocutori hanno espresso una valutazione opposta, sostenendo che una figura che mantiene una linea particolarmente ferma nei confronti del Cremlino potrebbe rafforzare la posizione negoziale europea, anziché indebolirla.
“Avrebbe molto più senso. È quello che farebbe Putin. Sceglierebbe proprio la persona con cui non vuoi parlare”, ha osservato un altro alto diplomatico citato dalla testata.
Alle obiezioni sulla sua possibile partecipazione ai negoziati, Kallas ha risposto oggi a Dublino, a margine del Consiglio europeo informale, rivendicando la legittimità del proprio incarico.
“Tutti gli Stati membri hanno concordato che sono io a rappresentare l’Europa nella politica estera e di sicurezza. Era il 2024, quando era già chiaro che avremmo dovuto affrontare negoziati con la Russia”, ha ricordato.
“So che i russi non mi vogliono, ma abbiamo forse voce in capitolo su chi rappresenta la Russia? No, non ce l’abbiamo”, ha aggiunto, dichiarandosi pronta a lavorare insieme ai ministri degli Esteri europei.
L’Alta rappresentante ha inoltre precisato di non voler agire autonomamente rispetto alle decisioni dei governi. “Sono vincolata a ciò che dicono gli Stati membri. Non rappresento me stessa, rappresento i Ventisette”, ha sottolineato, ricordando che esistono già strutture di coordinamento diplomatico tra i ministri degli Esteri.
Kallas ha comunque riconosciuto che i leader europei possono modificare la scelta effettuata nel 2024, qualora ritengano necessario individuare un diverso rappresentante. Ha però invitato a non concentrare il confronto esclusivamente sulle nomine.
“Dobbiamo concentrarci sulla sostanza e mantenere fermo il nostro messaggio. Qualsiasi divisione tra noi fa il gioco della controparte”, ha avvertito.
Rispondendo a una domanda sulle ragioni dell’opposizione russa alla sua eventuale designazione, Kallas ha sostenuto che Mosca preferirebbe avere davanti interlocutori più deboli, per poter imporre le proprie richieste.
“Non vogliono nessuno di forte dall’altra parte, perché vogliono far passare le loro richieste massimaliste”, ha affermato. Consentire alla Russia di influenzare la scelta dei rappresentanti europei significherebbe, secondo l’Alta rappresentante, concederle un potere negoziale che non dovrebbe avere.
Parlando ai giornalisti al suo ingresso al Consiglio europeo informale di Dublino, l’ex premier estone ha anche richiamato la necessità di ottenere innanzitutto un cessate il fuoco.
L’Alta rappresentante ha citato le recenti dichiarazioni dell’inviato statunitense Jared Kushner, che ha riconosciuto la necessità del coinvolgimento degli europei nell’attuazione di un eventuale accordo tra Russia e Ucraina.
“Quello che abbiamo visto è Jared Kushner ammettere finalmente ciò che sostenevo già un anno e mezzo fa: per attuare qualsiasi accordo tra Russia e Ucraina servono anche gli europei”, ha dichiarato Kallas.
“Per questo gli europei devono essere al tavolo. Ma spero che non ci limitiamo a sederci al tavolo, bensì che possiamo davvero influenzare l’esito dei negoziati”, ha aggiunto.
Per Kallas, tuttavia, la priorità deve restare la cessazione delle ostilità, prima di affrontare eventuali discussioni sull’architettura di sicurezza europea.
“Se iniziamo a discutere di ciò che la Russia chiede riguardo all’architettura di sicurezza, cadiamo nelle trappole che la Russia ci sta tendendo”, ha avvertito, sostenendo che un simile confronto rischierebbe di distogliere l’attenzione dalla mancata cessazione delle ostilità.
“Abbiamo un aggressore e una vittima. L’aggressore non ha preoccupazioni di sicurezza. Nessuno lo ha mai attaccato. Sono loro ad aver attaccato gli altri”, ha affermato.
Kallas ha inoltre riferito di aver già elaborato, insieme ai ministri degli Esteri dell’UE, una serie di richieste europee da utilizzare come posizione iniziale nelle eventuali trattative, in risposta alle richieste massimaliste avanzate dalla Russia.
Sul coinvolgimento di Regno Unito e Norvegia, l’Alta rappresentante ha riconosciuto che entrambi sono partner fondamentali per la sicurezza europea, pur non facendo parte dell’Unione. In particolare, ha richiamato il ruolo britannico nelle garanzie di sicurezza da offrire all’Ucraina, nel monitoraggio di un eventuale cessate il fuoco e nelle successive fasi di attuazione di un accordo.
Cosa prevedono i Trattati europei sulla rappresentanza dell’UE
La questione della rappresentanza europea nei negoziati di pace trova un primo riferimento nei Trattati dell’Unione. L’articolo 15, paragrafo 6, del Trattato sull’Unione europea (TUE) attribuisce al presidente del Consiglio europeo il compito di assicurare, al proprio livello, la rappresentanza esterna dell’Unione nelle materie riguardanti la politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le competenze dell’Alto rappresentante.
L’articolo 27, paragrafo 2, dello stesso Trattato stabilisce invece che l’Alto rappresentante rappresenta l’Unione nelle materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, conduce il dialogo politico con i Paesi terzi a nome dell’UE ed esprime le posizioni europee nelle organizzazioni e nelle conferenze internazionali.
I Trattati distinguono tuttavia tra rappresentanza politica e mandato a negoziare accordi internazionali. L’articolo 218 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) prevede infatti che sia il Consiglio dell’Unione europea ad autorizzare l’apertura di negoziati per la conclusione di accordi internazionali dell’Unione e ad adottare le relative direttive negoziali. Spetta inoltre al Consiglio designare, a seconda della materia, il negoziatore o il capo della squadra negoziale europea.
Nel caso dell’Ucraina, resta da considerare che un eventuale accordo di pace coinvolgerebbe direttamente Kyiv e Mosca, mentre l’Unione europea potrebbe essere chiamata a partecipare alle trattative sulle garanzie di sicurezza, sulle sanzioni e sull’attuazione degli impegni concordati. Non tutte queste attività ricadrebbero necessariamente nella procedura prevista dall’articolo 218, che riguarda specificamente gli accordi internazionali conclusi dall’UE. Il confronto politico si concentra proprio sulla definizione del mandato e sul coordinamento tra istituzioni europee e Stati membri, storico nodo dell’attuale architettura europea.
Didascalia: il presidente del Consiglio europeo, Antonio Costa, apre la riunione informale di Dublino il 13 novembre 2026. European Union/Consilium
